WTO条件下加快基础领域反垄断（19条建议）

加入WTO之后，我国的电信、铁路、民航、电力产业及公用事业等基础领域将在有限的过渡期内逐步实现对外开放，参与国际市场竞争。这些领域，国有资本长期垄断经营，产业规模虽大但效率不高，国际竞争力不强。另一方面，基础领域又是发展速度较快、市场规模较大、增长前景较好的领域，在这些领域，国内企业必将面临国际大公司的强势竞争。从我国加入WTO，以及基础领域改革面临的现实矛盾出发，采取多种措施，开放市场，积极推进以政企分开为重点的政府管制改革，加快基础领域的反垄断进程，并以此调整和优化市场结构，迅速提升基础领域产业竞争力，是我国基础领域改革的紧迫任务。

一、在加入WTO、开放市场的条件下，我国基础领域反垄断越来越具有紧迫性

1. 我国加入WTO将形成新的开放格局，必须加快基础领域改革。我国加入WTO，表明市场化改革已成为我国必须和应当履行的国际义务，我国的改革开放进程将不可逆转。正是从这个意义上，可以说加入WTO是我国的第二次改革、第二次开放。加入WTO后形成的开放格局，将“倒逼”基础领域改革。

我国入世谈判过程中与许多WTO成员国就开放市场的范围和时间表签订了双边或多边的协议，这些协议是具有很强约束力的。其中，有关基础领域服务贸易的协议是相关协议中最重要的内容。如中美关于电信业务达成的双边协议中，我国首次同意开放其电信领域，外资可在电信业务方面进行广泛的服务和直接投资。在管理原则上，我国同意履行包含在基本电信协议中支持竞争的管理原则，这意味着外国供应商可利用他们所选择的任何技术来提供电信服务。在服务范围上，我国将逐步在两年内取消所有的传呼和增值服务的地域限制，五年内取消对移动电话的限制，六年内取消对国内电话线路的限制。约占我国国内电信往来75％的北京、上海和广州的主要电信服务通道，将对所有电信服务商开放。同时，来自WTO成员的投资者都有权要求我国恪守入世谈判中达成的任何双边协定所做出的承诺。这对我国基础领域的开放与改革进程是个严峻的挑战。从现在加入WTO到取消对部分行业的保护期限，只有两、三年左右的时间，留给基础领域自我调整和发展的时间、空间都十分有限。适应形势需要，加快建立竞争机制，以改革推动发展，提高自身竞争力，对我国基础领域改革来说，具有相当的紧迫性。

2. 开放市场，参与经济全球化，迫切要求打破垄断，促进基础领域的有效竞争，提升产业竞争力。1990年以来，我国逐步在基础领域实行对外开放。加入WTO后，我国的市场开放将进入与国际接轨、与跨国公司合作竞争的新阶段，将在更大范围、更深程度上直接参与国际市场竞争。随着我国基础领域市场的开放，外国公司将凭借资金、技术实力及管理、市场经验展开激烈的竞争。目前，我国一些领域虽已初步形成竞争的格局，但离有效竞争的距离尚远。与发达国家相比，国内企业不仅在技术、装备、资金、人才、管理和市场化等方面处于明显劣势，而且我国基础领域尚未建立完善的竞争机制，企业尚未在充分的竞争环境下磨炼内功，基础设施产业的管理体制和充分的市场经济下的管理体制，还有很大的差距。因此，在参与国际市场竞争的进程中，改革的触角要从一般的生产流通领域深入到难度极大的基础设施和公用事业领域，从一般竞争性领域深入到电信、电力、民航、铁路等垄断性较强的基础设施领域和公用事业。基础领域打破垄断、引入竞争的改革是国有经济改革与重组从竞争性产业到垄断性产业的必然延伸。

3. 打破垄断，加快推进基础领域改革将对我国经济的持续增长产生重要影响。1998年以来，针对通货紧缩的趋向，我国政府实施扩张性财政政策，加大对基础领域的投资，这一政策选择对抑制经济下滑、改善宏观经济环境起到了积极作用。问题在于，第一，面对基础设施庞大的投资需求，政府的力量是有限的；第二，政府不可能成为投资主体，真正的主体是企业和社会。如果社会投资没有很好启动，主要依靠政府发行国债，扩大政府的直接投资来刺激经济增长，只能是暂时和有限的。相对于一般竞争性产业和制造业，我国基础领域产业具有巨大的投资和发展潜力，这一领域对外资和民间资本极具吸引力。通过开放基础设施投资领域，放松市场准入限制，采取多种措施，充分调动民间和社会各方面的投资积极性，让民间资本逐步大规模地进入基础领域，加快改变基础设施落后面貌，能为经济长期稳定发展奠定稳固的基础。尤其是在当前国际经济环境不宽松的情况下，打破垄断，开放市场，消除外资和民间资。

二、打破行政垄断是目前我国基础领域改革的主要任务

4. 准确区分不同垄断的性质和形式，分类推进基础领域反垄断。狭义的垄断在法律上是指特定主体在特定市场上的特定经济活动中非法排除或者限制竞争者的状态或行为。在实践中，垄断大致有三种情况：一是自然垄断，即经营者对有限资源的独占性导致的垄断；二是经济垄断，即少数经营者合谋行为或兼并控制行为形成的垄断；三是行政性垄断，即政府及其所属部门滥用行政权力导致的垄断。行政性垄断在实践中又可区分为区域性行政垄断和行业性行政垄断两种形式。在我国经济转轨的特殊时期，自然垄断与经济垄断、行政性垄断既有区别，又有联系。

现实中，垄断的形式和表现是复杂和多样性的。经济垄断和自然垄断，在一定条件下和一定程度上，由于规模效应有利于生产效率的提高，有利于降低交易成本，促进相关的研究和开发，促进技术进步。而行政垄断往往造成价格扭曲和资源的无效、低效配置，这种垄断的低效率也是短缺和腐败的重要原因。政府以超经济的权力去管制一般的垄断，容易造成对其他经济主体的掠夺，成为政府扩大权力和设租、寻租的手段。而且垄断引发的行业收入的巨大差异与各部门、行业之间收入的不平等，已成为我国当前的一个社会性问题。这种垄断不仅损害消费者的利益，也损害了社会公平。概括起来，行政垄断的危害主要表现在：违背公平竞争原则，破坏公平有序的市场竞争环境，背离了市场经济规律；削弱竞争对经济影响的杠杆作用，妨碍了生产力的进步；通过剥夺民众的知情权、选择权，侵害消费者合法权益；通过排挤同行竞争者，侵犯了其他经营主体生产经营权；制造行业和区域壁垒，导致条块侵害，破坏了市场经济体制所必需的统一大市场的建立；维护了落后的垄断经济组织形态和行为方式；影响了政府的信誉和形象，造成行政权力的腐败；影响了整个国民经济健康发展。为此，应当区分垄断的特性和表现，有的放矢，分类推进基础领域的反垄断改革。

5. 行政性垄断在我国垄断经济中处于主导地位，打破行政垄断是目前我国基础领域反垄断的重中之重。近几年来，随着我国经济迅速发展和企业规模扩大，违反市场竞争规则的经济垄断行为不断出现，已经造成了对市场的破坏，并有愈演愈烈之势。但是，由于我国绝大多数企业本身规模小、经济实力较弱、市场集中度不高，尤其在入世之后，很难真正形成垄断势态，因此，它们通过经济垄断对市场体制建设的阻碍和破坏作用是有限的。相反，由行业壁垒和地方保护所形成的行政垄断，对建立统一市场、促进公平竞争的市场交易规则所产生的破坏作用却相当严重。例如，我国的航空、铁路运输、通信、电力、煤气、自来水等基础设施产业主要由中央政府或地方政府所属企业、机构垄断经营，政府既是管制政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，企业之间缺乏竞争，导致了企业组织管理效率低下以及有限资源的大量浪费。

当前，相对于一般竞争性领域，我国基础领域的一些行业虽然都程度不同地有民间资本的进入，但国有资本依然处于控制地位。在还没有完全实现政企分开的情况下，对处于自然垄断地位的行业或企业，政府部门往往利用行政权力，直接干预企业的经营活动。企业也往往借助于政府的权力，设置市场障碍，限制竞争，使自然垄断与行政性垄断重合在一起。现在的垄断主要是行业性的行政垄断，它们借助于对本行业的管理特权和实际控制力量，抢占市场资源与销售份额，排斥他人的进入与竞争，操纵价格以谋求垄断利润。这是目前中国基础领域改革面临的一个突出矛盾。因此，打破垄断实质上重点在于打破行业性的行政垄断。

6. 在开放市场条件下，对可能形成的经济性垄断应当未雨绸缪。开放市场，最终将有利于国内产业竞争力的提高和发展。但从近期来看，我国基础领域产业在无任何保护措施的情况下，尚不具备参与国际市场竞争的能力。加入WTO后，随着基础领域对外开放的力度加大，许多跨国公司将携信息、技术、资金、市场等优势，抢占国内市场。尽管有一定的过渡期，并保留一定的保护手段，但不可忽视外资进入后以市场为基础、由于强势竞争所形成的经济性垄断对国内经济造成的被动和不利影响。为此，应当结合我国基础领域改革的实际进程，借鉴发展中国家的经验和教训，未雨绸缪，积极做好防范和准备。

三、打破垄断与开放市场相结合，加快构造基础领域有效竞争格局

7. 深化产权改革是基础领域改革的基础工程，垄断性产业的分拆重组必须与产权结构优化相结合。在从垄断到竞争的转型阶段，产业重组是政府监管改革的一个重要内容。它是提升企业竞争力，形成有利于市场竞争的产业组织结构，并提高政府监管效率的一个前提。目前我国垄断性产业内的企业改革基本上还是在原有国家垄断经营的体制内进行的，引入竞争的方式也基本上是对国有企业进行分拆重组，大多并没有改变国有单一投资主体的产权格局。在市场经济条件下，基础领域单一国有的产权结构是造成该产业经营不善、效率低下的主要根源。促进有效竞争不仅要促进企业间的竞争，也要促进不同资本所有者之间的竞争。实践证明，促进基础领域的产业重组，必须与企业的产权重组结合起来，实现投资主体多元化，从根本上改变企业单一国有产权结构和治理结构的状况。在我国加入WTO的背景下，在基础领域尽快形成国有、民营、外资相互竞争、相互促进的局面更有着现实意义。

8. 结合实际，加快推进股份制改革是优化垄断性产业产权结构的重要方式。经验证明，在基础领域推行股份制不仅能在较短的时间内集中大量的资金，而且把投资者的责任权利紧密结合在一起，能提高基础设施项目的建设效率和效益，更有利于建立政企分离的政府管制体制，优化公司治理结构，优化市场竞争主体结构。事实上，在我国民营经济比较发达的先进省份，股份制形式已经成为民间资本投入基础领域的重要选择。如浙江省的温州、台州、义乌等市县，越来越多的民间资金以股份制形式投资水库、水电站、公路、桥梁建设。温州通过股份制形式筹建的农村小水电站，仅永嘉县就有30个，苍南县通过股份制筹建了大小码头24个，使这些地区的基础设施建设获得较快的发展。

目前加快基础领域的股份制改革可采取多种有效形式。第一，对未来一些盈利性的运输、通信、能源等基础产业和基础设施，应根据条件成熟程度，逐步地进行股份制改造。第二，对于能够改造为规范的股份公司的，应争取早日上市。第三，对不能整体改制的企业，应采取分类、分解的办法，逐步实现股份制改造。第四，对条件暂不成熟的企业应通过发行可转换债券的方式，分阶段实现股份制改革。第五，在条件成熟时，应扩大社会债券发行的范围，以多种形式实现基础领域投资的社会化，为基础领域的股份制改革创造条件。

9. 开放市场、创造条件、促进民间资本进入是促进基础领域打破垄断、形成有效竞争的重要举措。基础领域产业往往带有一定的公益性，需要有政府的投入。但政府不是唯一有效的投资者。私人部门参与基础设施领域建设和经营就是一条重要的国际经验。目前我国大规模基础设施建设所需资金不足，回报率低，体制严重滞后是国内基础设施建设面临的最大难题。放开市场准入，引入民间资本不仅能够在一定程度上解决基础设施基础领域的资金短缺、投资不足，而且它还是基础领域建立竞争机制、投资约束机制和风险机制的基本条件。

总结经验，促进民间资本进入，第一，应对基础设施领域做一个明确的区分，界定其中的公共产品及具有自然垄断性质的基础领域、准公共产品领域和具有一般竞争性的基础领域，在此基础上制定出各种不同的方案和对策，以便民间资本通过不同的方式、从不同的渠道、不同程度地进入到基础领域。第二，我国加入WTO，基础服务领域将不可避免地要对外资开放，允许外资进入。在此过程中，应当积极创造条件，首先或同时对内开放，进一步拓宽国内民间资本进入的途径。第三，为民间资本进入创造必要的投融资环境和法制环境。第四，将民间资本进入基础领域与推进城市化进程相结合，因为民间资本在基础领域的发展是依托城市、在城市化进程中完成的。

10. 打破垄断，推进基础领域产业重组，必须将“分拆”与“集中”相结合。结合我国实际，推进垄断性产业可竞争环节与不可竞争环节的分离，在一定程度上推进基础领域企业组织的纵向和横向的拆分是促进基础领域有效竞争的必要措施。但打破行业垄断不应片面强调“分拆”，因为不同的垄断行业形成垄断的原因是不一样的，打破垄断的办法也应有所差别。并且产业发展的阶段不同，产业重组的动机也应有所不同。在产权扭曲因而企业的行为非理性的情况下，垄断与恶性竞争并存是我国转型时期的一个重要的产业特征，也是政府监管面临的一个难题。有些行业进行分拆是有利于形成竞争、提高效率的，而有些行业不但不能分拆，反而需要整合。为从根本上促进自然垄断性产业的长远发展，必须跳出垄断性产业改组局限在原有框架内调整的局面，进一步转换自然垄断性产业改组思路。

全球化给各国的反垄断带来了新的思考。我国很多产业在政策考虑方面也要立足于全球竞争。打破垄断，推进产业重组的主要目的是以竞争来促进效率的提高，增强我们的竞争实力。事实上，在当前世界经济一体化、国际竞争日趋激烈的前提下，在我国加入WTO以更深入地参与国际竞争的情况下，我国自然垄断性行业在引入竞争机制的基础上，许多方面还需要适当的集中，扩大规模，增强实力。这也是我们在推进基础领域改革中的一个难题，应当结合垄断性行业改革重组的进程，区分不同行业市场结构，以提升产业竞争力为目标，将分拆和集中相结合，有序地推进基础领域反垄断。

11. 建立有效的竞争机制是打破基础领域垄断的重要途径。竞争是市场经济的灵魂，是推动经济发展的内在动力。通过引入竞争，发展竞争性产业，将有效打破垄断性产业一家独大的局面。而通过引入新技术、新的市场主体则是促进有效竞争的重要方式。与民间资本进入相联系，打破垄断的关键也在于引入竞争机制，形成公平竞争的格局。为此，为把社会资本引入到基础领域投资环节，必须在政策上平等对待各种形式的资本，在法律上健全保证公平竞争的制度和保护公民财产权的制度；建立和完善基础设施领域和公用事业建设的激励机制；大力推进企业的公司化改革，培育市场竞争主体。同时，为使基础领域形成可竞争的市场化环境，必须创造以下一些条件：第一，实行明确的市场准入制度；第二，加快推进政资分开，建立与开放市场相适应的、公平合理的管制制度；第三，与国有股减持、减退相结合，建立严格的市场清除制度；第四、建立信用机制，尤其是建立稳定可靠的政府信用，为各类投资主体提供信用保障；第五，改革投资体制，清除行政壁垒。

12. 加强基础领域投融资体制改革，促进投融资方式的竞争性、多元化。传统的基础设施计划投资体制已经不适应于大规模的基础设施建设，打破垄断、引入竞争必须要有投融资体制改革相配套。基础设施和公用事业领域的建设从根本上要遵循市场的准则，按照市场的方式，经由市场渠道来展开。必须增强基础领域投资的竞争性，采用多元化投资方式。另外，基础领域产业不同类型的项目应当采取不同的资本组织方式。公益性项目的投资主体主要是政府部门，筹资方式也主要以行政拨款为主；商业性项目的投资主体应该是企业；一些兼有公益性和商业性的项目，应当分割开来分别组织实施。

此外，除了传统的项目融资及由其演变的各种融资方式以外，应当积极借鉴和引入新的融资机制：第一、债权融资。包括国债、市政债券、以及各种企业、金融债券。要选择质优的发行主体。第二、股权融资。主要是发行股票和公开上市。第三、可转换债券。第四、土地及其附加价值的证券化。土地可作为股权入股；新开发的土地，通过证券化可进一步融资。第五、产业投资基金。第六、BOT项目融资。对于为全社会提供产品和服务的公共工程，BOT是最适宜的方式。第七、TOT项目融资。

四、打破垄断与政企分开相结合，加快基础领域的管制重建

13. 加快政企分开，为打破垄断创造必要的前提和条件。在我国体制转轨的特殊时期，行政性垄断的存在是政府职能转变还不完全适应市场经济需要的表现，也是政府职能“越位”、“错位”、“缺位”问题没有解决的表现。现行的政府管制体制下，政府既是管制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务实际经营者。这种高度政企合一的政府管制体制的主要弊端是，自然垄断经营企业缺少生产经营的重大决策权，使企业缺乏竞争活力。产品价格的形成机制不能刺激成本效率，投资渠道相对单一，投资不足，其结果使自然垄断产业的供需矛盾十分严重。消除这些弊端的唯一有效途径就是要把这种“政企合一”的管制体制改革成为“政企分离”的体制。打破行政性垄断的根本办法是，要在加入WTO的压力和约束下，加快我国政府职能转变和机构改革的进程，建立与市场经济要求相适应的国有资产管理和运营体制，真正实现政府分开。此外，政府管制职能的分离，不仅是管制职能与经营职能的分离，而且包括政府管制职能与一般经济管理职能的分离。只有实现管制职能的专门化，才能使国内外投资者信服，才能客观、公平、公正地制定和执行相关法规。为此，当前的重点是，加快审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，废除有关阻碍统一市场形成的规定，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，并通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的企业行使所有者职能，不再直接干预企业正常的生产经营活动。

14. 适应市场开放，建立有效的政府管制是基础领域有效竞争的保证。加入WTO后，自然垄断产业将逐渐对外开放，为适应WTO的规则，必须深化自然垄断产业政府管制体制改革。另一方面，实行政企分离的政府管制体制后，企业以追求利润最大化为经营目标，有可能利用其市场垄断力量，通过制定垄断价格，提供较低的服务质量以取得垄断利润。加入WTO，外资企业的进入也将形成市场垄断，采取一些反竞争的行为。为了保护消费者的利益，防止垄断者利用垄断权力获取其它部门的市场权力，这就需要政府采取必要的管制措施来规范企业的市场行为，保护竞争。如通过取消壁垒或调整垄断性市场结构，增强现实或潜在竞争的力量；打破企业对信息的垄断，获得有关企业降低成本潜力的信息，进行价格管制等。此外，打破垄断，引入竞争的过程同时也是不断放松管制的过程，结合我国经济转轨的实际进程，在放松管制的同时，更重要的任务是相应建立一些新的制度安排的来予以补充和保障。在政企分离的政府管制体制下，政府管制的新职能应当包括：第一，制定与监督执行有关政府管制法规；第二，颁发和修改企业经营许可证；第三，制定与监督执行管制价格；第四，实行进入市场的管制。

15. 正确确定重建政府管制的重点和内容体系。基于基础领域的网络特点，接入定价问题、互联互通问题和普遍服务等问题应当成为我国重建政府管制的重点。接入政策是保证有效竞争形成的最关键因素，也将成为不断放松管制后政府面临的最重要的管制问题。就目前阶段而言，用管制手段确定接入价格比单纯依靠市场机制来确定可能更有效。确定接入价格的目标应该是保护公平竞争，既要防止原运营商损害新进入者的利益，以及由此导致的无效率的市场穿越或网络重复建设，同时也应适度保证原运营商的利益，使网络投资得到有效补偿（包括边际成本、固定成本，即不可归属共同成本以及合理的利润），实现基础部门的可持续发展。

16. 尽快建立独立、公平、公正的的管制机构。建立新的政府监管机构是我国管制重建的一项重要任务。针对目前政府管制中存在的机构重叠、多头管理以及政企不分的问题，新的管制机构的设立首先要确定管制者、实施管制者和被管制者，并使相互独立的三者之间形成相互制衡的关系。第一，应成立独立于任何产业部门的专门的确定管制（立法）机构，保证立法过程尽量公开和透明。第二，必须改革行业主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的体制，彻底切断管制者和被管制者之间的利益关系，以保证管制的公正。鉴于中国长期的政企不分的计划经济体制惯性和转轨过程中既得利益的影响，要打破现有政府主管部门与企业之间千丝万缕的联系和利害关系比较困难，因此应该重新组建一个新的完全独立于原来各行业主管部门的管制机构。该机构可在招聘原有行业主管部门部分懂技术、善管理的人员基础上，吸纳社会相关领域的专家组成。但为了真正保证该机构的独立性，由原行业主管部门转移过来的人员比例应适当控制。

五、加快立法，为基础领域的反垄断和有效监管提供法律规范和法制保障

17. 加入WTO，必须加快制定符合国际规则、规范竞争秩序的立法工作。一方面，我国垄断行业原有的框架基本上都是行政垄断，其社会目标的实现和各类经济关系的调整基本上依靠的是政府的行政协调，这就使得我们的法律制度的规范和约束存在较大程度的缺失。从现行的《电力法》、《铁路法》、《邮政法》等针对垄断性产业的立法来看，立法的理念是为了保证国家基础设施的安全，而不是为了规范产业中各主体的行为。另一方面，加入WTO后，必然要求我国的法律制度与WTO的有关规则相适应。同时，WTO要求各成员国必须履行“透明度义务”，所有对外经济贸易法规、政策要及时加以公布，并设立相应的咨询点提供相关服务。这就要求我们必须加强包括自然垄断产业在内的法律制度建设，并加强法制宣传。此外，中国经济体制改革的目标是尽快建立社会主义市场经济体制，而市场经济是一种法治经济，任何社会经济活动都应纳入法治的轨道，这对自然垄断产业也不例外。这些都要求自然垄断产业政府管制体制的改革要以立法为先导，按法定程序进行改革，并以法制为依据施行政府管制。

18. 加快《反垄断法》的立法，在加入WTO背景下有特殊意义。随着行政性垄断的打破和引入市场竞争机制，我国基础领域原有的利益格局将发生重大的变化，政府目标与市场化运作的企业目标之间的冲突已经显现。在这种情况下，单纯依靠政府行为协调已无法适应形势发展需要。如果说，在目前的改革阶段，行业内的主要企业还是国有企业，政府的行政协调还能维持的话，但随着改革的深入，所有制结构也将发生变化，特别是我国加入WTO之后，外资的进入和WTO有关规则的执行，依法管制就变得十分必要和紧迫。为此，一方面要修改和完善现行的有关法律，包括《反不正当竞争法》、《电力法》、《航空法》、《邮政法》和《铁路法》等相关的法律法规，从而更加适合基础领域改革的市场发展趋势。另一方面，要尽快制定一部以限制经济性垄断为主，包括限制行政性垄断内容，全面性、综合性、权威性的《反垄断法》，以严格规范垄断行为，促进市场的公平竞争。在民间资本和外资将大量进入、多元经济主体参与基础领域市场竞争的情况下，保证反垄断工作的法制化、规范化具有特别重要的意义。

19. 加强执法力度，应当成立专门的反垄断执法机构。我国基础设施领域由于长期缺少专门的反垄断法律与反垄断机构，在传统的自然垄断行业，反垄断执法权力一直配置于产业监管机构。在此权力配置下，不但未能在传统的自然垄断行业形成有序的竞争局面，反而使行政性垄断成为社会广泛关注的焦点，产业监管机构成为众多批评的对象。面对我国加入WTO的新形势，这种局面必须得到彻底的改变。为了与世界经济运行体制相一致，建议成立一个专门的反垄断执法机构，比如定名为“竞争办公室”（简称“竞争办”）。“竞争办”的主要职能是将原分散于政府部门的管制职能尽可能地集中于一体，从而强化规制机构的权威性和综合性，建立起一个统一、集中、透明和公众参与的反垄断机构。同时，为了充分体现其执法的公平、公开、公正，“竞争办”必须具有独立性、专业性和权威性。独立性保证其公正执法不受政府其他政策和利益集团间争执的影响。专业性强调法律、经济专业化和专家化的执法，保证通过法律经济分析实现“利益权衡”的准确性。权威性强调加强执法机关的地位和执法机关执法手段的强化。