经济转轨——俄罗斯　还有很长一段路

中国（海南）改革发展研究院考察团考察团：顾问高尚全教授、团长迟福林教授，成员王景新、谢讯、唐新林、杜光辉。

2001年8月29日—9月2日，中国（海南）改革发展研究院赴俄罗斯经济转轨考察团，对俄罗斯经济转轨的实际进程、宏观经济形势和趋势、当前面临的主要矛盾以及下一步发展趋势等问题，进行了为期一周的考察，先后访问了俄罗斯联邦政府产权关系部、经济分析局、全俄市场研究院以及民间研究机构——经济研究与教育基金会、欧洲经济政策研究中心等；并与产权关系部副部长Mr.Kosyrev先生，农业部前副部长、现任农业部顾问、莫斯科大学经济学院教授KISELEV Sergey Victorovich先生等进行了会谈。

一、转轨的实际进程

苏联解体以后，叶利钦推行“激进改革”（1992.1—1993年初），重点是经济自由化和财政稳定。当时俄罗斯政府总理盖达尔采用美国哈佛大学经济学家杰弗里.萨克斯“休克疗法”建议，试图通过经济自由化和严厉的财政政策实现体制转轨、遏制通货膨胀以达到稳定宏观经济的目标。但实际上“休克疗法”不仅没有成功，反而给俄罗斯带来了极大的社会震荡。切尔诺梅尔金取代盖达尔政府以后，主张放弃激进的“休克疗法”，开始了向市场经济“温和的过渡”（1993.1—1996.12）。1994年1月，切尔诺梅尔金政府拟订了一个经济改革的新方案，正式摒弃了激进的“休克疗法”，强调加强宏观调控、注重社会保障、以渐进方式推进经济改革。这一时期，俄罗斯生产仍旧没有起色，经济连年滑坡。

1997年以来，俄经济改革着力于经济发展过程中经济结构的改造，提高生产效率和恢复经济增长。这一阶段的改革不仅包括三次产业结构的调整，而且包括部门、企业和生产结构之间的调整，逐步理顺生产中的经济关系。1997年俄罗斯经济发生了转变，出现了经济转轨以来的首次增长，国内生产总值增长了0.9%，工业生产增长0.2%，粮食产量达8850万吨，通货膨胀率被控制在11%。但是，这种增长并不稳定，1998年，全俄罗斯国内生产总值下降4.9%，工业生产总值下降5.2%，通货膨胀率为84.4%。近3年，俄罗斯经济出现了连年增长的趋势，1999、2000年国内生产总值分别比上年增长5.4%和8.3%， GDP总量2000年达到70630亿卢布（自1998年11月卢布开始大幅度升值，按2000年底官方汇价1美元=28.16卢布计算，折合约2500亿美元）；失业率也呈下降趋势，1999年至今年6月，分别为13%、10.2%、9.2%。

以上数据均是访问中由俄罗斯经济分析局根据Goskomostat　of　Russia提供。2001年1—6月国内生产总值增长5.4%，达到18863亿卢布，预计今年粮食产量将超过7200万吨，通货膨胀率可控制在17%左右。尽管俄罗斯经济逐渐走出低谷，出现持续增长的趋势，但是根据考察，我们认为：俄罗斯市场经济体制框架刚刚形成；国有部门包括企业、国有银行、农业等市场化并没有完成，尤其是基础设施领域和其他为物资生产提供必要条件和服务部门的改革相当滞后；投资环境还比较差，2000年全俄罗斯吸引外投资近27亿美元，同时资本外流问题仍很严重；经济结构极不合理，中小企业的发展遇到困难；尤其是私有化对财产再分配过程中的经济犯罪和投机，导致一批人暴富、一批贫穷，引发社会严重两极分化；同时，分配不公。据介绍，目前俄罗斯有占总人口的1%约1000万人，他们的月收入2.5万美元左右；按照世界银行的标准，有20%-30%的人口生活在贫困线以下。莫斯科物价奇高，而他们的月收入只有35美元左右。总之，俄罗斯还潜伏着许多经济、政治和社会问题，总体上离成熟市场经济体制还有相当大的距离。俄罗斯不论是改革还是持续发展都还有很长一段路要走。

二、企业的私有化

根据俄产权关系部Mr.Kosyrev的介绍，俄罗斯的私有化分3个阶段。1992年12月29日，叶利钦批准了《1992年俄罗斯联邦国有及市有企业私有化纲要基本原则》，从而掀起了大规模的私有化运动。

第一阶段，由小企业“拍卖”到大中型企业“证券私有化”（1992.1—1994.6），其政治目的是让老百姓参与市场经济。所谓“小私有化”，即把职工人数在200人以下，固定资产帐面净值在100万卢布以下的小企业，通过商业投标、拍卖、赎买、租赁及直接出售等方式，将小型国有企业的国有资产转归个人所有。

1992年1月2日，叶利钦签发了《关于国家企业和地方企业私有化拍卖暂行条例》。这一阶段私有化的困难不是小企业拍卖的供给而是购买需求不足的问题。刚从“苏联时代”走过来，很少有人能够有钱购买国有企业。第一批能够参加私有化的人就是经过了合作企业法获益的人。为了让老百姓都能够参与私有化，加速私有化的进程，俄罗斯联邦政府决定从1992年10月1日起向俄罗斯公民发放面值为10000卢布的国产券按当时汇率计算相当于32美元，或相当于4个月的平均工资。国产券是不计名证券，可以在二级市场自由买卖，也允许企业职员购买本企业的股票。到1993年基本完成了小企业的私有化，当时俄罗斯200人以下的小企业有85%实现了私有化到1997年1月1日，俄联邦境内共有小企业84.17万家——资料来源：娄芳《俄罗斯经济改革透视》上海财经大学出版社2000年5月第一版，第91、94页。按Mr.Kosyerv的说法，“证券私有化的正面作用是，开始形成二级市场、股市，此间有几千万人获得了企业的股票，并且使人慢慢学习了市场知识，同时在证券私有化的基础上建立了证券投资基金会的机制；其负面影响是，一些人借此大量低价收购老百姓的国产券，廉价收购国有企业，从此开始了剧烈的两极分化”一项1993年的社会调查表明，俄罗斯境内有98.4%的居民已得到私有化证券。在得到私有化证券的居民当中，有16.1%的居民用于本企业或其它企业的股票，或在私有化证券拍卖时购买股票，有15.2%的居民把私有化证券存入投资基金会，有7.2%的居民将私有化证券赠送给亲朋好友，有11.8%的居民将私有化证券出售获得现金，还有48.5%的居民不知如何使用私有化证券——资料来源：娄芳《俄罗斯经济改革透视》上海财经大学出版社2000年5月第一版。

第二阶段，现金私有化（1994.7—1996.10），其目的是为了解决国家预算严重不足问题。从1994年7月1日开始进入现金私有化阶段。这一阶段实行把商业方法同优惠出售与无偿转让部分国有资产相结合，并且把私有化的范围扩大到以前禁止的燃料、动力、新闻和出版部门，军工企业中的70%，以及企业的不动产和地产。按照俄罗斯经济分析局副局长Evgeny E.Gavrilenkov的介绍，到1996年私有化的过程已经结束了。但是现金私有化的进展并不顺利，到1993年私有化进款只占预算收入的0.8%，1994年下降为0.5%。私有化进程受阻的原因：（1）私有化的社会经济代价超出了俄罗斯公民的承受能力，造成了逆反心理，民意测验当时有72%的人不赞成私有化；（2）俄罗斯国内居民存款只占国有固定资产的3—4%，购买企业发放的私有化股票的现金十分有限；（3）缺乏必要的和健全的法律，导致严重经济犯罪。产权关系部的官员认为，“老百姓过高的期望值没有实现；通过私有化没有形成新的业主，股权过于分散，什么人都不能控股。多数企业仍是过去的厂长、经理做主，改造企业运行机制的目的也未实现”。

第三阶段，为改变国民经济结构而进行的私有化（1997年至今）。产权关系部Mr.Kosyrev认为，这一阶段的私有化没有政治目的，没有预算目的，就是为了结构调整需要。这一阶段是俄罗斯企业私有化的新阶段。它的特点是：私有化的规模不断减少；将重点转向对企业内部的改造；对已经私有化了的企业，通过引入投资者实现企业股权的重新分配和所有制结构再组合。在产权关系部，我们得到下面一组数据：目前，在俄罗斯所有企业中，私有企业占67%（包括国家股份低于25%的计算在私有企业内）；国家独资的企业有10000多家，国家参股的有3500多家（不包括州、市两级政府的企业）。2002年准备的私有化名单共有350家股份公司和200家100%的国营企业。

俄罗斯结构调整的重点将逐渐转向基础设施领域。俄基础设施领域私有化的目前状况是：铁路、公路企业仍然全部国有，即使有极少数股份制企业，国有股也特别高；港口的基础设施属于国家所有，航天、航空基本上是国家所有；能源和电力部门52%由国家控股，国家电力总公司也是控股公司，有许多州一级的公司，其中有50%的产权归全国总公司；航空公司没有限制，可以私有化，但是，机场的基础设施等100%属于国家所有；大小城市供气、供水属于公用事业，归市政府所有。到目前为止，城市供电供水仍具有福利性质，其中50%的费用由市政府承担。但这一领域开始实施改革，其方向是实现供电供水的商业化，但产权关系部认为，必须解决价格和服务质量问题。产权关系部的官员还认为，国防部、铁道、原子能及一些特殊产品等永远不能私有化，其他一些自然垄断性行业，法律规定国家股必须达到一定的指标，比如规定国家能源集团公司的国家股不能低于52%。但他们同时认为，国家能源集团公司的股权结构还要调整，因为垄断行业中有一些技术要素，有竞争性的环节，将来可能采取措施，将非垄断性部分放开。对于私有化的结果，俄罗斯经济分析局的学者认为，俄罗斯的私有化过程出于政治的目的，进行的太快，缺乏社会公正，以致于造成目前财产取得的不公正和财产拥有上的悬殊，并造成许多潜在的社会矛盾和问题。但学者们一致反对重新进行一次社会公平的私有化过程，不赞成改变目前的私有化进程，希望这个进程能依法进行下去。原因是，已有的私有化已经付出了沉重的经济、社会(甚至血的)代价，学者们不希望这个过程重复一次。学者们认为目前的重点是保持现状的稳定性和确定性，有了确定性，不仅外流的资金可以回到国内，还可能吸引外资进入，这对俄经济恢复和发展是极为重要的。

三、银行体系的演变以及资本外流问题

访谈中，无论官员、专家学者、还是企业家，他们有个共同的评价——银行体系不健全以及资本大量外流，是目前制约俄罗斯改革和发展的两个突出问题。经济分析局负责金融部门的项目经理Alexander Z.Astapovich教授认为，现在不仅仅是银行改革问题，而是需要重建一个新的银行系统。20世纪80年代中期，俄罗斯一直实行单一银行体制，国家银行发挥着中央银行和商业银行的双重职能。1987年，苏联工建银行、农工银行、公用住宅事业和社会发展银行、储蓄银行、对外经济活动银行等分离出来。随后，1988年出现了第一批以入股方式建立的合作银行和商业银行，标志着苏联二级银行体制开始建立。1990年12月颁布的《苏联国家银行法》、《银行及银行活动法》等，进一步明确了要建立二级银行体制，并对央行和商业银行的职能做了规定。1992年，随着“休克疗法”全面推进，金融领域也开始转轨。据介绍，目前，俄罗斯除进出口银行、农工银行等3家商业银行以外，其它都私有化了。到1998年，商业银行的总数为1641家，其中有50家银行有国有股份。俄罗斯银行业务已经对外开放，外国银行可以自由进入，同时实现了利率市场化。法律规定外资银行的总资产不能超过俄罗斯银行总资产的12%。现在，俄罗斯共有外资银行30家，多数外资银行对法人服务，其中少数几家获准经营零售业务，包括奥地利银行、两家土耳其银行、日本银行和欧洲发展银行分行等。

金融领域对外开放，并没有导致外资银行大量进入，Alexander教授等人认为其原因在于：(1).吸引外资的首要条件是国民经济稳定、银行体系健全、企业运作规范、居民收入比较好、而贫富差距较小，在这4个方面，俄罗斯都有明显的差距；（2）居民存款可以说是银行生长的特殊因素。外资银行进入，主要是发展零售业务，但是俄罗斯居民收入低，两极分化严重，而且由于1998年的金融危机，老百姓失去了对银行和卢布的信心。因此，俄罗斯居民储蓄率只有6%，整个个人存款只占银行存款的15%。老百姓的卢布约40%以外币形式持有，大部分人将卢布以现金形式放在床垫下压着；（3）外资银行小心翼翼开展零售业务竞争，而俄罗斯居民也小心翼翼，因此并没有出现存款“搬家”的现象。

今年6月5日，俄罗斯总统普京不顾俄中央银行和财政部的强烈反对，签署了对《俄外汇管理和监督法》补充和修改的法案，放宽了国家对外汇管理的限制，实现了货币国内可自由兑换。经济分析局的专家认为，世界上绝大多数国家的公民都有权在国外开设帐户，有权与外国公司开展合作，同时，所有的投资者都有权在他认为合适的地方投放资金。因此，他们认为，对俄罗斯来说，实行这一制度极其重要，因为资本最害怕限制其流动，最终会离开不为其提供流动便利的国家。目前全俄376亿美元的外汇储备已经超过放开自由兑换的条件。否则，外汇储备增长过快会带来新的问题。

近年来，俄罗斯资本流失一直是俄罗斯经济的一块挥之不去的心病。去年俄罗斯资本流失仍很严重，净流失约200—250亿美元，约占GDP总量的10%。经济分析局副局长Evgeny E.Gavrilenkov分析：

(1)出口后付款或预付款没有回到俄罗斯，占所有外资流失总数的1/3；

(2)俄罗斯银行给外国法人提供的贷款无法收回，约占1/3；还有1/3是外汇管理中的错误和漏失，其实是人们钻空子。值得注意的是，俄非法外流资本并不是个人、私人中小企业和所谓“黑色”经济，而绝大多数是合法大企业。资本非法外流的50%与石油、天然气企业有关，30%与钢铁等黑色金属企业有关，20%属于化工企业。Evgeny认为，资本外流的原因，一是俄罗斯税收高，投资收益低，出口企业在俄境内找不到可赢利的投资领域，资本外流是企业对现实投资环境的理性选择；二是俄罗斯缺乏一个比较健全的银行、金融体系，增殖不能合理分配到国民经济其它部门；三是存款利率比通货膨胀率低，今年存款利率4%，而通胀率19%。因此在俄境内的个人存款利率是负数。我们考察后认为，俄罗斯资本外流的重要原因还有：俄对国民财产和外资财产保护不力，财产得不到有效保护，不仅有立法不完善，执法不力等问题，而且，俄罗斯有不少政治力量反对甚至希望取消私有化过程，缺少公正和正义的私有化和财产分配使民众过高的期望值受到严重打击；同时，社会中弥漫着一种较为强烈的排外情绪，加上黑社会活动猖獗，甚至控制了许多重要经济部门，国内外资本尤其是外资企业在俄罗斯没有安全感。财产保护的不确定性以及恶劣的投资环境是俄国内资本大量流失的根本原因。

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四、农村土地私有化

俄罗斯土地私有化是从1991年开始的。这一年4月25日，俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦土地法典》，从此开始农业私有化过程，包括紧急实行土地私有化，大规模建立个体农户，取消或改组集体农庄和国营农场，将其变为农户联合体、股份公司、财产股份生产合作社等。《俄罗斯联邦土地法典》规定，取消单一的土地国有制，确立土地国家所有制、集体共同所有制、集体股份所有制、公民所有制并存的土地所有制结构。此后，联邦总统又颁布了几个法令，包括《关于实现土地改革紧急措施的命令》（1991.12.27）、《关于改组集体农庄和国营农场的办法》（1991.12.29）、《关于调节土地关系和发展土地改革的命令》（1993.10.27）、《关于实现公民的宪法土地权利的命令》（1996.3.7）。据俄联邦产权关系部分管农业财产的官员介绍，在俄罗斯，几乎每一个家庭都有土地，俄农地的63%已经属于私人。但由于总统与（下院）杜马在土地私有化政策观念的的冲突，有关土地私有化都是通过总统令发布的，但是总统令并不是俄国联邦法律。加上农民长期习惯了集体农庄生产、生活习惯，以及俄罗斯特殊的农业生产条件等的制约，俄罗斯土地的私有化并不顺利。目前的现状是：

第一，将集体农庄和国营农场的土地分成份额，大部分无偿转给公民所有，建立起农户（农场）经济。一般来说，集体农庄的土地按本农庄的人口（而不是按家庭）平均分配，每个农业工人可以分得5—7公顷土地。所谓“份地”，即将土地份额明确到人，但农民只持有土地份额，给农民一个证书，证书上有姓名、工作单位、土地份额、土地大致范围（本农场内）等。份地只相当与拥有土地股份，农民要获得土地经营权，还需要经过一定的程序确认。俄罗斯联邦拥有农业用地面积2.156亿公顷，其中耕地面积1.324亿公顷。到1995年底，共建立了28.01万个农户（农场）经济，它们拥有1201万公顷土地，其中农业用地1108万公顷，耕地801万公顷，分别占全国农业用地和耕地的5.14%、6.05%。每个农户（农场）经济平均占地43公顷，其中农业用地40公顷、耕地29公顷。据介绍，1995年，农户（农场）经济生产的粮食占全俄粮食总产量的5.1%，2000年只占3%。

第二，居民经济。在苏联时期，机关单位、学校、医院等企业事业单位，通过一定关系在城市郊区获得了大量农业用地。土地私有化后，这些土地分配给本单位干部职工作为福利的一种形式。同时，通过土地的交易、住宅买卖等，大量城市居民在城市郊区或农村腹地拥有了农用地和别墅。从而形成了独特的居民经济。目前一到节假日，城市居民大量出城到别墅度假和经营农地，以至节假日期间城市冷落。据农业部原副部长Sergey Victorovich介绍，现在，全俄居民经济拥有土地占全俄农地的6%，提供的农产品却占总产量的54%；而占有全俄农地82%的农业企业却只能提供43%的农产品。但是，他认为“农业企业有规模的经营才有效率，有许多学者以为农户和居民经济效率高是一种误会，因为居民的农业成本分摊到了农业企业。”

第三，改组集体农庄和国营农场。总统令规定，所有农庄和农场必须在1993年1月1日前进行改组和重新登记。实际上农庄和农场的改组和重新登记拖延了三年多，直到1995年8月俄政府才宣布基本结束。其中，2/3的集体农庄和国营农场被改组成集体企业、合作社企业、股份制企业、和私有农业企业；其余1/3仍然保留了自己原有地位娄芳：《俄罗斯经济改革透视》上海财经大学出版社2000年5月第一版，第101页。Sergey Victorovich介绍，现在“集体农庄的名称在法律上已经消失了，100%的国营农场已屈指可数”。

第四，允许实行土地抵押和有条件的买卖。根据规定，个人或农场成员有权运用自己的土地股份抵押或转让，但是这些规定只是总统令而不是联邦法律，事实上很难发生。按1991年底的总统令，“公民只有在退休、继承或为建立农户经济而迁移，把出售土地所获得的资金用于兴办农村加工企业、商业企业、建筑企业和服务企业的情况下才能出售土地”。1993年俄政府批准个人副业、别墅园地、果菜圆地及个人住房建设用地可以买卖。1993年10月的总统令规定土地所有者有权出售自己所有的一切土地。在俄罗斯反对和抵制土地买卖的仍有极大势力。以至新的土地法典长期不能通过。据中国日报网站消息：“俄罗斯下议院杜马在对政府提出的土地自由买卖法案进行了第二次审议后，2001年7月14日以253对152票首次通过了该法案”。但这一消息在我们的考察中未被证实，无论产权关系部还是农业部的官员，都只介绍此项法令通过了“二读”。其中最具争议的部分是有关外国人在俄罗斯是否拥有土地购买权的问题。以俄罗斯共产党为首的反对派试图极力阻止这一法案的通过，他们认为外国人在俄罗斯拥有土地是对半个世纪来俄罗斯政治、经济体制的公然挑战。但是他们提出的要求修改外国人在俄罗斯拥有土地的意见遭到了议会大多数议员的反对。法案规定“外国人拥有和俄罗斯公民同样的权利和义务（拥有土地），不论他（她）是否具备俄罗斯公民身份”。法案中允许买卖的土地是指除耕地以外的土地。虽然这部分土地只占俄罗斯国土面积的2%，然而对俄罗斯而言，这却是具有历史意义的决定，因为它打破了该国长久以来禁止土地自由交易的禁令。　　(执笔：王景新)