朱镕基：在全国社会保障工作会议上的讲话

一、必须把加快完善社会保障体系作为一件大事

完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱。加快完善社会保障体系，关系我国改革、发展、稳定的全局，是治国安邦的根本大计，不仅有着重大的现实意义，而且有着深远的历史意义。无论从经济还是从政治上看，这项工作都势在必行。

加快社会保障体系建设，是我国当前形势发展的迫切要求。今年国民经济出现了重要转机，实现了效益明显改善的快速增长。国有企业改革和脱困三年目标基本实现。产业结构调整取得积极进展。外贸出口增长强劲。财政收入增收近2000亿元，超过历史最高水平。整个经济朝着良性循环的方向发展。这些显著成绩，是全国上下认真贯彻执行以江泽民同志为核心的党中央一系列正确决策的结果，也是与加强社会保障工作分不开的。针对国有企业下岗职工增多的情况，1998年以来，国家采取了保障下岗职工基本生活、积极促进再就业的政策措施，加强“两个确保”和其他社会保障工作。近三年来，全国累计有2100多万国有企业下岗职工进入再就业服务中心，其中1300万人实现了再就业。现在全国95%左右的下岗职工按时足额领到了基本生活费，98%左右的离退休人员按时足额领到了养老金。这些对于维护社会稳定，推动改革和发展发挥了重要作用。如果不是这样，整个经济形势就不会有现在这样好。因此，这几年社会保障体系建设功不可没。

同时，应当清醒地看到，当前国民经济出现转机的基础还不稳固。要巩固经济发展的良好势头，就必须解决好两个问题：一个是农民增产不增收，农民负担过重的问题；另一是城镇企业职工的养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障问题。这两个问题不解决，社会就不能稳定，增加消费、扩大内需就缺乏基础，改革和发展也就难以顺利推进。中央已经把加强农业、增加农民收入作为经济工作的首要任务，并采取了调整农业结构、进行农村税费制度改革等一系列政策措施，着力解决农业和农村中存在的突出问题。与此同时，必须加快完善社会保障体系。只有这样，才能维护社会稳定，才能解除职工群众的后顾之忧，改善城镇居民的心理预期，提高居民消费倾向，促进国民经济持续快速健康发展。

还要看到，从新世纪开始，我国进入了全面建设小康社会，加快推进现代化的新的发展阶段。现在，从根本上解决国有企业问题的任务还很艰巨，产业结构调整处于关键时期。随着国有企业改革和结构调整力度加大，随着我国人口老龄化进程加快，保障下岗职工和失业人员基本生活，解决老龄人口社会保障的任务更加繁重。从发达国家的经验看，无论是在实现工业化的过程中，还是在工业人完成后，都必须建立并不断完善社会保障体系，这有利于协调社会矛盾，实现社会公平，减缓结构调整和经济波动带来的失业压力及其对社会的冲击。我国是社会主义国家，实践我们党的“三个代表”要求，不断改善人民生活，保障人民安居乐业，是我们发展经济的出发点和归宿。在实现国家现代化的进程中，我们必须始终重视完善社会保障体系，这是保障广大劳动人民基本生活的一项基础性工程，也是推进社会文明进步的重要任务。

从现实情况看，近几年虽然我国社会保障制度改革迈出了重大步伐，初步建立起城镇企业职工基本养老保险制度、基本医疗保险制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，形成了社会保障体系的基本框架，但是还存在一些明显的不足和问题。主要是：社会保障仍主要依托企业和事业单位，没有实现社会化管理和服务；筹集国有企业下岗职工基本生活费的“三三制”办法难以完全落实；养老保险基金收支虽然从全国总体看是平衡的，但各地区差别很大，目前有26个省（区、市）资金入不敷出，而且缺口还在扩大，拖欠离退休人员养老金的问题时有发生，部分人员生活很困难。这些问题说明，必须对我国现行的社会保障体系进一步加以完善，才能适应整个改革和发展的要求。

党中央、国务院非常重视加强社会保障体系建设，江泽民总书记作过一系列重要指示。党的十五大明确了社会保障制度改革的方向和原则，党的十五届五中全会把加快完善社会保障体系作为“十五”计划的重要内容，今年中央经济工作会议对这项工作又作出了具体部署。我们要认真贯彻落实。现在，我国社会政治稳定，经济保持快速增长，综合国力显著增强，特别是有党中央的坚强领导，有广大群众的理解和支持，社会各方面对完善社会保障体系也形成了共识。我们要充分利用这些优势和条件，抓住当前的良好时机，加快推进社会保障体系建设。这项工作时不我待，不能拖延，否则难度和风险就会更大。我们必须从全局的、战略的高度，深刻认识中央决策和部署的重大意义，进一步增强自觉性和使命感，真正以对人民、对历史高度负责的精神，把这件关系全局的大事抓紧抓好。

二、认真做好完善社会保障体系的试点工作

2001年社会保障工作的一项重要任务，是进行完善社会保障体系改革的试点。现行的城镇企业职工基本养老保险制度是从1997年开始的，运行三年来，总体效果是好的。实行社会统筹和个人账户相结合，建立了由用人单位和职工个人共同分担养老责任的机制。但这个制度还存在一些缺陷，问题逐步暴露出来，个人账户虽然已按职工缴费工资的11%记了账，到去年底全国的记账本息总额已达1900多亿元。但由于社会统筹养老基金缺乏历史积累，为了保证发放，把社会统筹资金和个人账户资金捆在一起，都用来支付当期养老金。同时，国有企业下岗职工进入再就业服务中心，通过“三三制”办法筹集资金发放基本生活费，这是在社会保障体系不完善的情况下的权宜之计，需要向规范的失业保险制度过渡。

为了解决这些问题，国务院今年组织有关部门做了大量的调查研究工作，在反复征求各方面意见的基础上，形成了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》。各方面反映，试点方案在坚持现行制度框架的基础上，提出了改进和完善办法，更有利于解决前进中的问题。当然，有些具体措施还要经过实践来检验，通过试点进一步完善。

关于试点方案的内容，主要有两点：

第一，调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度。就是在坚持社会统筹与个人账户相结合的基础上，调整基本养老保险金的构成，企业依法缴纳基本养老保险费，缴费比例一般为企业工资总额的20%左右，企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金，并以省（区、市）为单位进行调剂。职工依法缴纳基本养老保险费，缴纳比例按国务院1997年26号文件规定一步到位，为本人缴费工资的8%，并全部计入个人账户，实行个人账户实账运营。企业缴费水平保持不变，同时采取调整财政支出结构等措施补充社会保险基金。这样做，不会增加企业负担，也不会降低离退休人员待遇。从长远看，可以真正建立稳定可靠的基本养老金来源，逐步化解个人账户的“空账”风险。

第二，逐步实现国有企业下岗职工基本生活保障与失业保险并轨。从2001年起，国有企业原则上不再建立新的再就业服务中心；企业新的减员原则上不再进入再就业服务中心，由企业依法与其解除劳动关系，按规定享受失业保险待遇；进入再就业服务中心已经期满，尚未找到新的工作岗位的，也要离开“中心”，并按规定转入失业保险。享受失业保险待遇的时间最长的为两年，期满后还没有就业的，就进入城市居民最低生活保障范围。当然，并轨需要一个过程，大体上用三年左右的时间，不能马上统统并轨。应当看到，这项改革有一定的难度。让下岗职工出“中心”解除劳动关系，就需要给予经济裣，企业还要偿还拖欠他们的工资、医疗费、集资款等。现在一些亏损企业、停产半停产企业很困难，拿不出这笔钱，而完全要国家负担，财政也难以承受。究竟怎么处理比较妥当，必须抓紧研究具体办法。

试点方案中的其他方面，基本上是对现行办法的完善。比如，改进资金的筹集和管理、推进社会保障对象管理和服务的社会化、加强城市居民最低生活保障制度等。

关于试点的范围，总的要求是，试点面要小，试点工作务求好。这就是说，先在很小的范围进行，因这关系到职工群众的切身利益，而且要改变过去办法中承诺给个人的一些既得利益，需要十分慎重。调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度的试点工作，2001年只在辽宁全省和其他各省（区、市）确定的一个城市进行，各省（区、市）是否进行试点，可根据本地区的实际情况和条件决定。下岗职工基本生活保障与失业保险并轨试点的范围可以略大一些，试点地点以有其他有条件的地方都可以进行。关键是要把工作做扎实，以确保试点工作成功。

有的同志担心，按方案进行试点后，将来修改方案会造成工作的被动。这种顾虑是不必要的。试点方案经过了大量的调查研究，根据各方面的意见反复修改，大家认为基本可行。因此，如果确定进行试点，就必须坚决按照中央的统一政策办事。要深入调查研究，认真测算，及早制定具体的实施方案，保证试点工作顺利进行。不搞试点的地方，也要参照试点方案进行调查研究，为深化改革做好准备工作。

一些地方提出，按试点方案操作，会造成养老金的较大缺口，难以确保当期支付。应当看到，这个缺口不是不是改革方案造成的，而是客观存在的。现在的做法是把社会统筹和个人账户的基金都用于保当期支付，实际上是拆东墙、补西墙，用个人账户基金来弥补社会统筹基金的缺口，给将来个人账户的支付带来风险。这正是深化改革需要解决的一个主要问题。当然，按试点方案进行改革，对社会统筹和个人账户实行分账管理，社会统筹不能占用个人账户基金，用于保当期支付的资金也会相应减少一块。对于这个问题，可以采取多种措施加以解决。主要是通过核实缴费基数，加大征缴力度，调整地方财政支出结构，中央财政继续给予支持等。现在，核定的缴费工资基数大约只占到实际工资的80%左右，这说明加大征缴力度还有很大余地。2001年的改革试点所以只在辽宁全省和少数城市进行，是为了进行实际测算，发现问题，总结经验。进行试点的地方，用社会统筹基金可以自求平衡的，个人账户应当一步到位做实。

关于城镇职工养老保险制度改革，这里再明确两点：

第一，公务员（参照国家公务员办法管理的事业单位工作人员）的现行养老保险制度暂时不改。基本出发点是为了稳定公务员队伍。我国现在公务员工资水平比较低，如果要实行与企业相同的办法，就必须大幅度增加工资，而目前国家财政和很多地方财政没有这个随能力。从世界上看，各国对公务员的养老保险办法并不都是企业一样。公务员养老保险办法的改革，要从我国实际出发，借鉴国际经验，着眼于建立稳定的、高素质的公务员队伍。为了有利于政府机关和企业之间人员流动，现已明确，公务员转入企业工作的，执行企业职工的基本养老保险制度；企业职工调入机关的，执行机关的基本养老保险制度。这方面职工养老保险关系的衔接和退休时待遇计发的具体办法，有关部门要抓紧研究制定。

第二，目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的“农村社会养老保险”，1999年国务院已经发出文件，要求进行清理整顿，停止接受业务，并区别不同情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。现在一些地方搞农村社会养老保险的问题不少，保险费的使用和管理比较混乱，潜伏着很大的风险，必须抓紧解决。对于清理整顿农村社会养老保险问题，国务院已经责成有关部门尽快制定具体办法。

城镇职工基本医疗保险制度的改革，不属于试点内容。这项改革的基本原则、制度框架和主要政策已经明确，大部分城市已经出台了各自的实施办法，现在是要按照国务院既定的部署和政策，加快步伐，积极推进。

三、扎扎实实做好“两个确保”工作

2001年社会保障工作的首要任务，是进一步做好“两个确保”工作。各级政府要不折不扣地贯彻落实中央关于社会保障的现行政策和措施，一定要确保按时足额发放国有企业下岗职工基本生活费，并代他们缴纳养老、医疗和失业保险费；一定要确保按时足额发放离退休人员养老金，当年决不能再发生新的拖欠。今年拖欠的，要尽快补上。

搞好“两个确保”工作，关键是要落实资金。一要依法扩大覆盖面，加大征缴力度，提高收缴率，堵塞各种漏洞，同时清收拖欠保费，做到应收尽收。这方面的潜力还很大。例如，沈阳市通过建立拖欠社会保险费的企业数据库，制定跟踪催缴目标责任制和行政监控制度，今年7月以来就清收拖欠保费6850万元。二要坚持“三三制”原则筹集下岗职工生活保障费，企业确有困难的，财政要兜底。各地政府要切实调整财政支出结构，2001年的预算要足额安排社会保障支出，不管财政有多困难，都必须保证资金落实，不能留缺口。三是对各项工作到位而资金确有困难的地区，经有关部门严格审核后，中央财政通过转移支付予以补助，但要防止企业单纯依靠政府、地方单纯依靠中央的倾向。四是坚决改变社会保险费差额缴拨。五要定期公布单位缴纳社会保险费的情况。国家将定期公布各省（区、市）“两个确保”的落实情况，各省（区、市）对所属地方也要这样做，以加强群众监督和舆论监督，促使改进工作。

这里还要强调，必须确保离休干部的离休费按时足额发放，医药费按规定实报实销。近年来，有些地方和单位出现了拖欠离休干部离休费、医药费的情况，个别地方和企业拖欠还比较严重。对这个问题，中央高度重视，最近专门下发了文件，要求切实做好拖欠离休干部离休费、医药费的补发工作，建立离休干部离休费、医药费保障机制和财政支持机制，确保今后不再发生新的拖欠，各地都要认真贯彻执行。离休干部是党和国家的宝贵财富，为革命和建设做出过重要贡献。落实离休干部的生活待遇，是各级政府应尽的责任，也是一项重要的政治任务。

在做好“两个确保”工作的同时，要进一步加强失业保险制度和完善城市居民最低生活保障制度。从2001年起，已进入企业再就业服务中心的下岗职工三年期满后，将要大量出“中心”，失业保险的任务相当繁重。各地要认真贯彻执行《失业保险条例》，凡是符合条件的，都要纳入失业保险范围，按规定享受失业保险待遇。城市居民最低生活保障制度是覆盖全体城市居民的最大“安全网”，要切实发挥社会保障的兜底作用。现在的问题是，最低生活保障的覆盖面还比较小，部分地方资金不落实，保障标准也比较低。据民政部门和统计部门的调查，我国现有城市贫困人口大允1400万人，而纳入低保的只有380万人。由于核实保障对象的收入比较难，实际操作中按虚拟收入计算，致使有一部分应保对象没有得到保障。因此，这项工作必须大大加强。凡是符合规定标准的，都要纳入这条保障线。各地方要合理确定最低生活保障的标准，抓紧完善计算和核实困难家庭人均实际收入的办法，确保“人人无饥寒”。

要大力实施再就业工程，这是解决国有企业下岗职工和失业人员问题的根本途径。要广辟就业门路，积极促进再就业。现在，道路建设、环境整治、植树种草和社区服务都有大量就业机会，发展劳动密集型产业和非公有制企业也可以创造大量就业岗位。要继续执行支持国有企业下岗职工再就业的优惠政策，并引导下岗职工和失业人员转变就业观念，鼓励他们通过劳动力市场实现再就业。

四、关键是要搞好社会保障资金筹集

这个方面已讲过多次，再强调以下几个问题：

第一，进一步调整财政预算支出结构，努力增加社会保障支出。近年来，财政用于社会保障的资金增长比较快，今年中央财政对“两个确保”的支出达458亿元，比上年增长80%，但占整个财政支出的比重还比较低。中央和地方财政要进一步提高社会保障支出占财政支出的比重，逐步由现在的10%左右提高到15%~20%。今后，预算超收的财力，除了保证法定支出外，应当主要用于补充社会保障资金。

第二，继续做好财政转移支付工作。对财政确有困难的地区，中央通过转移支付予以补助。1999年中央财政通过专项转移支付到地方的“两个确保”资金为255亿元，2000年将达到450亿元，中央已做出了最大的努力，希望地方各级政府做好工作，切实增加财政用于社会保障的支出，不能靠中央财政补助。通过这两年的实践，困难地区的资金缺口情况已基本清楚，为了规范中央对地方社会保障资金的补助办法，从2001年起中央财政对地方社会保障的补助，在核定基数的基础上列入预算，按季提前拨付。中央补助地方的社会保障资金，绝对不能挪作他用，否则就是对人民的犯罪。财政部要加强对这部分资金使用的监督检查。

第三，必须按照国家政策和规定，严格社会保障基金的筹集和管理。对于社会保障基金的筹集、管理和运营，中央与地方的责任和权限不同。中央建立社会保障基金，主要通过中央财政拨入资金、减持企业国有股以及发行彩票等方式筹集资金、减速持企业国有股以及发行彩票等方式筹集资金。这部分基金由全国社会保障基金理事会管理，主要用于弥补困难地区社会保障资金缺口。地方主要是通过核实缴费基数、加大征缴力度、调整财政支出结构、加强基金调剂等办法筹集资金。个人账户基金由省级社会保障等办法筹集资金。个人账户基金由省级社会保障经办机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，以保证基金安全并实现保值增值。减持国有股、发行彩票的权限在中央。各地方不能自行操作。否则，就会搞乱证券市场和彩票发行。为了吸收国外先进的管理经验，确保全国社保基金的保值增值，规避风险，全国社会保障基金理事会可以委托国外有信誉的基金管理公司在中国境内对社保基金资产进行市场运作。

第四，清理和规范养老保险统筹支出项目。这是实现社会保障制度规范化的一个基本要求。有些地方擅自提高养老金待遇，或把统筹范围之外的一些待遇也纳入统筹项目支付，加大了养老保险统筹基金缺口。各地要按国家规定对养老保险统筹项目进行认真清理。基本养老保险待遇标准要坚持全国统一政策。今后调整基本养老金水平，由劳动保障部和财政部参照城市居民生活费用价格指数和在职职工工资增长情况，提出方案报国务院审定后统一组织实施。

五、加强对完善社会保障体系工作的领导

中央关于完善社会保障体系的大政方针已经明确，各地要按照统一的部署，扎实工作，把各项任务落到实处。

第一，周密部署，精心组织。各地党委、政府要把加快社会保障体系建设和“两个确保”工作放在重要日程，继续实行“两个确保”党政主要领导责任制。试点地区要成立试点工作领导小组，研究重要问题，搞好组织协调，检查督促落实。要注意总结经验，及时发现和解决试点中的问题，积极稳妥地推进社会保障制度试点工作。

国务院各有关部门要明确责任，密切配合，相互支持，并加强对地方试点工作的指导。试点地方发现重大问题要及时报告。

第二，认真搞好新老制度之间的衔接和平稳过渡。试点地方在制定具体实施方案时，要周密考虑各种因素，提高新老制度和各项社会保障制度之间的衔接，防止在体制转换过程中出现脱节，避免出现大的波动，确保社会稳定。

第三，做好试点方案的宣传解释工作。特别是要针对职工群众关心的问题，把政策和道理讲清楚，让广大职工放心。要加强思想政治工作，积极化解可能出现的矛盾，以保证试点工作顺利进行。