张左己：对《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》的说明

根据国务院领导同志的指示，我就《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》作一简要说明。

加快建立完善的社会保障体系，是一项关系改革、发展、稳定大局的战略任务，以江泽民同志为核心的党中央对此十分重视，多次作出重要指示。根据党的十五大和十五届四中、五中全会精神，国务院决定进行完善社会保障制度试点，并在专题调研的基础上制定了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（以下简称《试点方案》）。在调查研究和文件起草过程中，多次召开座谈会，广泛征求各地区、各部门和中外专家学者的意见。11月初，国务院讨论通过了《试点方案》，并决定提请中央审议。11月中下旬，喘财经领导小组、中央政治局常委会和政治局会议原则同意了该《试点方案》，中央经济工作会议对此作出了原则部署。之后，国务院又将《试点方案》印发和地区、各部门进一步征求意见。12月20日，国务院第88次总理办公会议通过了进一步修改后《试点方案》，并决定召开全国社会保障工作会议贯彻实施。

《试点方案》是党中央、国务院在充分听取各方面意见的基础上，经过反复研究、修改后提出的。《试点方案》明确了完善社会保障体系的基本原则、目标任务和主要政策，确定了新的社会保障体系的基本框架，提出了推进这一工作的具体要求。

一、关于基本原则、目标和任务

江泽民总书记在中央经济工作会议上指出，建立社会保障体系，一是要从国情出发，与国民经济发展水平以及各方面承受能力相适应，首先保证人们基本生活的需要；二是要坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应的原则，兼顾国家、企业、个人三者利益；三是要积极稳妥，注意新老体制的衔接和过渡，避免出现大的变动。根据这一总体要求，《试点方案》提出了建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系的总体目标，并明确了完善社会保障体系应遵循的五个基本原则：一是由近及远，逐步完善；二是保护社会保障政策的连续性，改善居民对改革的心理预期；三是国家统一决策与分级管理相结合，局部利益服从全局利益；四是社会保障的标准要同国情国力及各方面的承受能力相适应，公平与效率相结合，权利与义务相对应；五是明确划分社会保障事权，调动各方面的积极性，推动多层次社会保障体系建设。

《试点方案》明确当前的主要任务有八项：一是调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度；二是研究制定机关事业单位职工养老保险办法；三是加快建立城镇职工基本医疗保险制度；四是推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；五是加强和完善城市居民最低生活保障制度；六是实现社会保障管理服务的社会化；七是加强社会保障资金的筹集和管理；八是加快社会保障立法步伐。概括起来，试点方案有两个重点，一是在确保基本养老金按时足额发放的前提下，把基本养老保险个人账户做实，实现部分各积累；二是在做好下岗职工基本生活保障和再就业工作的前提下，逐步推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。

二、关于完善基本养老保险制度问题

现行的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，是根据党的十四届三中全会决定精神，在总结各地试点经验的基础上确定的，对于建立由国家、用人单位的职工个人共同分担养老责任的机制等发挥了积极作用。但在实施中也暴露出一些问题，主要是由于社会统筹资金和个人账户资金都要用来支付已离退休人员的养老金，个人账户没有形成积累，造成所谓个人账户“空账”问题，使制度设计时确定的要在退休高峰到来前积累部分资金的初衷没有实现。随着人口老龄化高峰的到来，面对日益增大的基金支付压力，需要探索进行基金积累的途径。

《试点方案》提出，在坚持实行社会统筹与个人账户相结合的基础上，对现行企业基本养老保险制度进行调整和完善。一是明确企业和个人的缴费比例。将个人缴费比例从目前的平均5%一步提高到8%，企业的缴费比例暂维持不变，但不再划入个人账户，全部进入社会统筹基金，以保证养老金的当期发放。二是缩小个人账户规模。把个人账户的规模从现在的相当于个人工资的11%降为8%，个人账户基金完全由个人缴费形成。三是做实个人账户。实行社会统筹基金与个人账户基金分开管理，统筹基金不再透支个人账户基金用于现收现付。个人账户基金集中到省级社会保险经办机构统一管理，并委托进行运营，但不允许进入股市和搞其他有风险的投资，只能用于购买国债，并向参保者承诺以高于银行储蓄利率增值。四是相应调整基本养老金结构、水平。个人账户规模降为8%后，个人账户养老金水平相应下降，为保持职工退休时的基本养老金总体水平不降低，并鼓励职工多缴费，规定职工个人缴费满15年的，基础养老金月标准相当于职工月平均工资的20%，以后缴费每满一年，增加一定比例的基础养老金，总体水平可达到30%左右。

此外还明确了几项政策，一是有条件的企业可为职工建立补充性的养老保险，统称为企业年金，其中企业缴费在工资总额4%以内的部分，可从成本中列支。二是基本养老金领取者死亡后，其遗属按国家有关规定领取丧葬补助金，由社会统筹基金支付。三是过去没有参加过养老保险，现在已没有生产经营能力、无力缴纳养老保险费的城镇集体企业，不再纳入养老保险统筹范围，其已经退休人员由民政部门按企业所在地城市居民最低生活保障标准按月发放生活费。

《试点方案》对现行制度的调整和完善有三个特点：一是在现行制度框架内进行调整，变动不大，容易平稳过渡。二是企业缴费和个人缴费分别形成统筹基金和个人账户基金，缴费责任明确；个人账户基金完全由个人缴费形成，规模适当，便于做实，有利于职工为将来的养老积累部分资金，从而缓解老龄化高峰时的压力。三是资金使用方向明确。用人单位缴费形成社会统筹基金，用于支付已离退休人员的基本养老金和以后退休人员的基础养老金、过渡养老金；个人缴费形成个人账户基金，为在职职工将来养老积累资金，便于管理。

但在试点中可能遇到两个比较突出的问题，需要认真对待，妥善处理。一是个人缴费比例一步到位提高到8%，职工是否负担得起。目前全国平均个人缴费比例是5%，有的地区已达7%，《试点方案》只是适当加快了进度，随着职工工资水平提高，职工是可以承受的。但由于各地具体情况不同，不同企业职工收入也有很大差异，各地在试点过程中要注意把握力度，考虑职工群众的承受能力，主动做好政策解释工作。二是个人账户做实后，如何解决当期基金缺口问题。对此，我们也进行了研究。地方应通过核实缴费基数、加大征缴力度、调整财政支出结构、加强基金调剂等途径，增强统筹基金的支付能力。仍有缺口的，经核实后由中央给予补助。中央补助的资金主要来自于全国社会保障基金。中央已经明确，全国社会保障基金主要通过中央财政拨付、国有资产变现收入和彩票发行等渠道筹集，并根据财政部、劳动保障部共同下达的指令和确定的方式拨出。

三、关于机关事业单位养老保险制度问题

目前机关事业单位与企业实行不同的养老保险制度，在研究过程中，有的地区和部门提出了改革机关事业单位养老保险制度的意见。考虑到机关事业单位的特殊性和复杂性，《试点方案》明确，机关公务员包括全额拨款的事业单位工作人员的现行养老保险制度暂维持不变。同时，《试点方案》还提出了四条意见：一是抓紧提出机关、企业之间人员流动时的养老保险衔接办法；二是已经改制为企业的事业单位执行企业职工基本养老保险制度；三是其他事业单位的养老保险办法，在调查研究和试点的基础上另行制定；四是已经进行机关事业单位养老保险制度改革试点的地区，要继续规范和完善。

四、关于国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨问题

1998年，按照《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发[1998]10号）要求，各地普遍建立了国有企业下岗职工再就业服务中心或类似机构。近三年来，累计有2100万国有企业下岗职工进入再就业服务中心，其中已有1300万下岗职工实现了再就业，进中心的下岗职工发放基本生活费的比例保持在95%左右。实践证明，国有企业下岗职工基本生活保障制度，是在社会保障体系不完善、市场机制不健全的情况下，行之有效的过渡性措施，为保障下岗职工的基本生活，促进改革、发展和稳定发挥了积极作用。但从改革的方向看，适应建立现代企业制度的要求，应当建立起独立于企业事业单位之外的社会保障体系，逐步实现下岗职工基本生活保障与失业保险的并轨。这样，才能真正减轻企业负担，规范社会保障制度。从今年开始，已有不少地区在做好下岗职工基本生活保障和再就业工作的前提下，开始了下岗职工基本生活保障向失业保险并轨的试点，为这项工作积累了经验。

《试点方案》提出，从2001年1月1日起，国有企业原则上不再建立新的再就业服务中心，企业新的减员原则上不再进入再就业服务中心，由企业依法与其解除劳动关系，凡所在单位参加了失业保险并依法足额缴费的，按规定享受失业保险待遇。各地区要按这一总体要求，实行分类指导，用三年左右的时间有步骤地完成下岗职工职工基本生活保障向失业保险并轨。

对并轨过程中涉及的经济补偿，以及企业所欠职工债务等问题，需要妥善处理。考虑到各地情况不同，为实现并轨，《试点方案》规定：一是有困难的企业要本着劳动关系和债权债务关系分开处理的原则，妥善处理好经济补偿、拖欠职工工资和集资款等债务问题。具体办法由各地人民政府制定。有条件的企业应在同职工解除劳动关系的同时，解决经济补偿金和所欠债务问题。二是各级财政原来安排用于下岗职工基本生活保障的预算资金，规模不减少，但要调整使用方向，除用于下岗职工基本生活保障外，主要用于补充失业保险基金和城市居民最低生活保障资金的不足。为鼓励下岗职工提前出再就业服务中心，允许地方灵活使用基本生活保障资金，具体办法由省级人民政府制定。三是已经进入再就业服务中心的下岗职工，原签订的协议内容保持不变，协议期满仍未再就业的，依法解除劳动关系，并按规定享受失业保险或城市居民最低生活保障待遇。四是对距法定退休年龄不足5年或工龄已满30年、实现再就业有困难的下岗职工，可以实行企业内部退养。由企业发给基本生活费，并按规定继续为其缴纳社会保险费，达到退休年龄地办理退休手续。

五、关于城镇职工医疗保险制度改革问题

城镇职工基本医疗保险制度改革已经开始推开，不属试点范畴，下一步的主要任务是全面加快改革步伐，今年7月国务院召开的全国城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革工作会议已经进行了全面部署。为此，《试点方案》提出了几点政策和要求：

一是进一步落实《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号），加快推进城镇职工医疗保险制度改革。同时，医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制三项改革要同步推进。通过“三改并举”，建立医疗费用的分担机制、医疗机制的竞争机制和药品生产流通的市场运行机制，实现“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务”的改革目标。

二是合理控制单位缴费率。原医疗费用水平较高的地区，缴费率可以高于6%，但要注意控制；原来水平较低的地区，不能盲目攀比。少数缴费比例较低的地区，单位缴费可以暂不划入个人账户，先建立统筹基金。这主要是考虑如果单位缴费较低，再划入个人账户，统筹基金支撑能力太弱，难以起到抵御大病风险的作用。

三是逐步建立多层次的医疗保障体系。在建立基本医疗保险制度的同时，贯彻落实国家公务员医疗补助办法，保障公务员合理的医疗待遇不降低；实行太额医疗费用补助办法，以解决基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用；有条件的企业可以为职工建立补充医疗保险，提取额在工资总额4%以内的从成本中列支，用于解决基本医疗保险支付范围以外的医疗费用；探索建立社会医疗救助制度，解决贫困人群的医疗问题。

六、关于完善城市居民最低生活保障制度问题

1999年，国务院发布施行了《城市居民最低生活保障条例》，这项制度已在全国普遍建立起来。下一步的任务主要是抓好落实，扩大保障范围，做好“三条保障线”的衔接。为此，《试点方案》提出了三个方面的完善意见。一是认真贯彻《城市居民最低生活保障条例》，将符合条件的城市贫困人口纳入保障范围，突出强调了要在企业改组改制和产业结构调整过程中出现的特殊困难人群，特别是中央、省属企业和城镇集体企业在职职工、下岗职工、退休人员，以及下岗职工基本生活保障向失业保险并轨过程中的下岗、失业人员，按规定纳入保障范围。二是保障标准的制定要合理，既要保证城市贫困居民的基本生存条件，又要有利于鼓励就业。三是要加大财政支持力度，把所需资金列入地方各级人民政府财政预算，专款专用。中央和省级财政要对财政困难地区和老工业基地给予补助。同时，严格进行家庭收入调查，做到公开、公平、公正。

七、关于加强社会保障资金的筹集和监管

实现社会保障资金来源多元化是完善社会保障体系的又一个重要目标。没有充足的资金来源，社会保障将成为无源之水、无本之木。对此，《试点方案》进一步明确了三点：

一是全面落实《社会保障费征缴暂行条例》的各项规定，加强社会保障费的征收管理，提高征缴率。社会保险费的征缴始终是社会保障资金来源的主渠道，如果征缴不力，欠费严重，再多的财政补助也无法满足支付需求。因此，《试点方案》要求所有参保单位必须依法足额缴费，对拒缴和瞒报少缴的要依法处理。征收机构按规定由省级政府确定，可以由税务机构征收，也可以由社会保险经办机构征收。不论哪个部门负责，都要全额征收。不仅当期缴费要应收尽收，而且要加大对过去欠费的追缴力度。

二是调整财政支出结构，逐步增加社会保障支出。近几年，中央财政社会保障支出的比重迅速提高，仅对“两个确保”的补助就从1998年的100亿元，增加到1999年的260亿元，今年预计为400多亿元。相比之下，一些地方的财政支出结构调整较慢。对此，《试点方案》要求加大调整力度，逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15%~20%。

三是加强社会保障资金的管理和监督。《试点方案》重申要严格管理各项社会保障资金严禁截留、挤占、挪用，对违反者依法查处。除了行政监督之外，特别强调要加强社会监督，建立由政府部门、用人单位、职工代表和专家组成的监督委员会，依法对社会保障基金管理情况进行监督。

八、关于社会保障管理服务社会化问题

实现社会保障对象管理和服务的社会化，既是完善社会保障体系的重要内容，也是主要目标之一。管理和服务社会化包括两项内容：一是养老金实行社会化发放，二是人员纳入社区管理。今年，按照国务院的要求，各地努力工作，养老金社会化发放工作取得突破性进展，社会化发放率已由去年底的48%提高到了目前的90%，有的地区已经达到100%。但社会保障对象纳入社区管理工作尚处于探索阶段，需要加快改革步伐。《试点方案》在总结各地经验的基础上，提出了试点的意见。

一是今后新退休的人员、登记为失业的人员以及破产、兼并企业的退休人员，其档案及日常管理服务工作要从原用人单位转到户口所在地或常年居住地的街道统一管理。对已经退休的人员，也要积极创造条件尽快纳入社区管理。这样规定，考虑了现有的社区功能的承接能力，也希望通过试点，尽快探索出社区管理的途径和办法。

二是大力加强社区的组织建设和基础设施建设，强化社区服务功能，提高社区管理和服务水平。明确街道办事处要设立或确定负责社会保障事务的机构，同时，对民政、劳动保障、财政、卫生、文化体育等部门也提出了具体的工作要求。

三是建立覆盖全国的社会保障信息服务网络。如果没有完善的社会保障信息服务网络作为技术支持，就很难做到管理和服务社会化，无法杜绝逃费、冒领和支付混乱现象。为此，方案特别强调各地要成立由政府主要领导牵头，有关职能部门参加的社会保障信息网建设领导小组，在统一规划下，协调各部门的工作，加快社会保障信息网的建设。

九、关于组织实施问题

社会保障体系建设工作，是一项政策性强，涉及面广，难度很大，又意义深远的大事，关系广大职工群众的切身利益，关系国民经济的发展和社会的稳定，必须积极稳妥地进行。为此，《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发[2000]42号）明确，明年的社会保障制度改革试点，只在辽宁全省和其他决定试点的省（自治区、直辖市）确定的部分市进行。非试点的地区，仍然实行现行的社会保障制度和政策，特别是要按照现行办法，强化基金征缴，落实“三三制”筹资原则，切实做到两个确保。为加强对试点工作的组织、协调和指导，及时总结试点经验，不断完善有关政策，国务院已决定成立国务院完善城镇社会保障体系试点工作小组。同时，各地也应成立相应的组织领导机构，切实加强对试点工作的领导，结合本地的实际情况拿出具体办法，并注意发现试点过程中出现的新情况、新问题，及时总结经验。国务院有关部门还应按照《试点方案》涉及的内容，及时制定相就原配套办法，共同推动试点工作的开展。