张左己：全力巩固两个确保加快完善社会保障体系——在全国劳动保障厅局长座谈会上的讲话

最近一个时期，中央领导同志对两个确保工作和社会保障体系建设作出了一系列重要指示，国务院发出了《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》（国发[2000]8号），中办国办下发了《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发[2000]11号），对劳动保障工作提出了新的目标和更高的要求。这次座谈会的主要任务是，学习中央领导同志重要指示，贯彻落实国务院《通知》精神，听取对完善社会保障体系的意见和建议。下面，我讲三个问题。

一、认真学习中央领导同志对两个确保和社会保障体系建设的重要指示，进一步增加工作的责任感和紧迫感

今年两会期间，江泽民总书记召集地方和中央有关部门负责同志，专题研究辽宁葫芦岛市杨家杖子矿务局职工安置问题。前不久，江泽民总书记又专门听取劳动保障事业发展“十五”规划工作汇报，对加强社会保障体系建设提出了明确要求。李鹏委员长在九届人大三次会议上明确指出，今年将进一步推动有关部门加快社会保险法的起草工作，促进我国社会保障法律制度的建立和完善。九届人大三次会议通过的《政府工作报告》，专门用一个部分的篇幅集中论述社会保障工作，对做好两个确保等工作提出了要求。4月19日至27日，镕基总理带领劳动保障、财政、计划、经贸、民政等部门的负责同志，到辽宁专门就社会保障问题进行调研。他集中一地，走了5个城市，别的不讲，专门讲社会保障问题。5月26日，朱镕基总理在中南海主持座谈会，专题研究社会保障体系建设问题，在听取国务院有关部门和北京、河北、内蒙古、辽宁、陕西等省区市负责同志发言后，发表重要讲话。4月份，吴邦国副总理带领劳动保障、经贸、财政等部门负责同志，先后两次到陕西、甘肃、宁厦、青海和湖南、江西等省区，对国有企业改革以及矿山关闭破产，特别是人员安置、养老金发放和社会化管理等问题进行调研，对这些问题作了重要指示。

中央领导同志的一系列重要讲话，我体会主要有三个方面的内容。一是一再强调做好社会保障工作的极端重要性；二是明确当前要不折不扣地贯彻落实现行的社会保障政策，切实做到两个确保；三是要抓紧调查研究，积极做好各项准备工作，把基础工作做扎实，加快建立统一规范完善的社会保障体系。

（一）关于社会保障工作的重要性

中央领导同志在不同场合，多次强调了建立完善社会保障体系的重要性、必要性和紧迫性，指出建立统一规范完善的社会保障体系，是深化改革、稳定社会、治国安邦的根本大计，是社会主义市场经济体制的重要支柱，也是社会主义事业的根本制度建设。

江泽民总书记在1月19日省部级主要领导干部财税专题研讨班讲话中指出，国家拿出一部分财政收入来保证国有企业下岗职工的基本生活和再就业，不仅是落实党的全心全意为人民服务宗旨的要求，也是为改革和建设的继续发展创造稳定社会环境的需要。如果我们不切实解决下岗职工的困难，不安排好他们的基本生活和就业。就会导致突发性事件的发生，那不但会牵扯我们很大的精力，而且会影响各项工作的正常开展。要切实搞好社会保障体系建设，通过调整财政支出结构等办法，多渠道地筹集社会保障资金。把这项工作搞好了，不仅可以从制度上、机制上落实我们党关心群众生活的重大方针，而且对国家的长治久安也具有重大的意义。在研究杨家杖子矿职工安置问题时，江总书记讲，资源枯竭矿山关闭破产了，但人要吃饭，下来的人到哪里去？我们党不能不关心，必须防微杜渐，见微知著，做到未雨绸缪。江总书记指出，保持安定团结的局面，才能搞好建设。对矿山关闭破产这件事，既要从经济上考虑，也要从政治上考虑。

朱镕基总理在辽宁调研和中南海召开的座谈会上都反复强调做好社会保障工作的重大意义。他指出，首先，保障广大劳动者的基本权益和基本生活，是由共产党的性质和根本宗旨决定的。最近，泽民同志关于“三个代表”的重要论述，其中之一就是代表最广大人民群众的根本利益。建立完善的社会保障体系，正是贯彻“三个代表”重要思想的必然要求。第二，加快完善社会保障体系，是产业结构调整和国有企业改革的迫切需要。我们正处在产业结构大调整的历史时期，过去几十年遗留下来的重复建设、产业结构不合理等问题，越来越明显地暴露出来，加上一些矿山资源枯竭，所有这些问题都使下岗职工问题越来越严重。如果没有一个统一规范完善的社会保障体系，既不能保证国有企业机制的转变、体制的改革，也不能保证社会的稳定。我们要实现从传统产业、劳动密集产业向高科技、知识经济、亲经济的转变，如果不解决社会保障问题，就会寸步难行。第三，建立完善的社会保障体系，是解决我国人口老龄化问题的重要举措。我们国家老龄化进程越来截止快，现在养老保险的负担系数差不多是三个人负担一个人，将来需要养老的人越来越多，养老的时间越来越长，这个问题就会更严重，不赶快建立社会保障体系已经不行了。第四，老有所养、病有所医、失有所助，使群众对改革预期乐观，促进消费。社会保障这笔钱必须花，也不白花，它直接变成消费，稳定人心，稳定市场。

吴邦国副总理指出，这两年实施纺织压锭、矿井关闭等结构调整措施，如果没有两个确保，根本就搞不下去。实践证明，社会保障问题不解决好，就会影响社会安定，深化改革就寸步难行。现在一些资不抵债无法生存的企业难以退出市场，关键是人退不出来。从这个意义上讲，社会保障问题对结构调整、产业升级、社会稳定和国有企业改革的深化至关重要，是迫在眉睫的大事。

镕基总理在谈到建立社会保障体系的时机时强调，现在粮食充足、物价稳定、财政收入持续增加，是建立社会保障体系的很好历史时机，我们完全有能力、有条件完成这个历史任务。如果社会保障体系建立了、完善了，反对来又会刺激生产力的发展，这远远超出你付出的代价，这个历史时机多好啊！所以我们必须重视这个工作，不决心把它推进到底。这项工作时不我待，不能拖延。否则，难度和风险会更大。这是国家长治久安的大计啊！本届政府如果不完成这个历史任务，就有负于中央的委托，有负于全国人民的信任。

（二）关于当前的两个确保工作

镕基总理指出，当务之急是各级政府必须贯彻落实现行的社会保障政策，不折不扣地实现两个确保。对于发生拖欠的地区，要通报批评，追究领导的责任。一是要确保离退休人员基本养老金按时足额发放，无论如何要做到当年平衡，不能再发生新的拖欠，今年前几个月的拖欠要如数补发，一个子儿都不能欠，要取信于民，使离退休人员放心，在职职工安心。历史拖欠不是不管，因为很复杂，所以需要研究一个很好的办法来解决，这个事可以先放一放。二是要确保国有企业下岗职工的基本生活，并代他们缴纳养老、失业、医疗保险费。三是要进一步加强和完善城市居民最低生活保障制度。这是覆盖城镇全体居民，保证生活困难人员得以温饱的“最后保障线”。没有进入再就业服务中心，以及没有参加社会保险的各类企业职工下岗、失业、退休人员，凡是符合规定标准的，都应该进入这条保障线。

做到两个确保，首先是各地的工作要到位。镕基总理指出，对今年做到两个确保，不留欠账，是完全可能的，就在于我们把工作做到位。国务院这个通知几经讨论，也征求了部分省市的意见，现在即将发出去，我今天跟同志们讲一下，我们要下死命令，要完成这个任务。你们保不了，中央帮助你们保，但是，你们的工作一定要做到家。你问题都说不清楚，你责任没有尽到，你工作没有到位，要中央拿钱，这是极不严肃的。我会给钱，但是我要通报你！我在这里再一次宣布，党中央、国务院下定决心今年做到两个确保不留欠账。总理要求，养老保险覆盖范围、基金征缴率、社会化发放今年要实现三个百分之百。总理说，不搞全面覆盖，不搞社会化发放，到底发没发，有没有缺口，缺口是多少都没法算，不可能做到“确保”。针对一些地方担心扩大覆盖面和社会化发放会加重基金负担的情况，镕基总理指出，你怕引火烧身，它就起火烧身；你不暴露这个问题，这个问题就会自己爆发，而且会严重。到于企业的责任，总理强调，企业要拿钱，你该缴的要缴，谁不缴厂子关闭，厂长撤职。企业的本分，就是纳税、缴费、发工资，然后才能干别的，这是法律的规定。你不能保证发工资、缴保险费，就应该关门。关了以后，工人我们再来安置。邦国副总理也指出，两个确保工作，不仅是资金的问题，还有一个工作的问题，不少地区存在着资金的问题，还有一个工作的问题，不少地区存在着资金问题掩盖工作问题的现象。今年无论如何要坚持实行全覆盖、全额征缴和社会化发放，不能把资金缺口留在千家万户，只能留在社保部门，这样才好算账，财政才能兜底。其次，各地要切实调整财政支出结构，提高财政预算中社会保障支出的比例。各级财政预算安排的社会保障资金，要及时足额拨付，并比上年有所增加；财政超收的部分，应主要用于充实社会保障基金。凡是资金安排不到位的，都应通过调整支出结构加以补充，省级人民政府要切实负起责任。第三，对于那些各项工作到位，资金仍有缺口的中西部地区和老工业基地，经劳动保障部、财政部核实后，由中央财政给予补助，但中央的补助要与各地两个确保工作实绩挂钩。

（三）关于社会保障体系建设问题

镕基总理两次重要讲话，对社会保障体系建设作了系统阐述，他要求必须明确的把握以下几个方面：

第一，社会保障必须真正独立于企业事业单位之外。总理说，从实践情况看，下岗职工的基本生活保障依附于企业，企业因为困难，自筹部分难以落实，社会筹集部分主要是失业保险基金，拆东墙补西墙，顾此失彼，一些财政困难的地方，又兜不了底，主要靠在中央财政身上。“三三制”变成了“三七制”。进中心的没能全保，还有部分企业关门了，无法成立再就业服务中心，下岗职工实际上流散在社会上。养老金实行差额缴拨、由企业发放，成为欠发养老金的一个主要原因。所以，不实行社会化，就没有可靠的保障。将来，企业事业单位只履行依法缴纳社会保障费的义务，不再承担发放基本社会保险金和社会保障对象的日常管理，社会保障对象由社区统一管理，养老金实行社会化发放。

第二，社会保障标准必须与我国经济发展水平以及各方面的承受能力相适应。要借鉴和汲取国外的经验教训，合理确定社会基本保障的标准。标准太低，难以维持基本生活；标准太高，各方面承受不起，容易养闲人和懒汉，不利于促进再就业，也会影响国家经济发展和企业竞争能力。

第三，完善现行的三条社会保障线，即基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度、城市居民最低生活保障制度。基本养老保险要结合我国国情，进一步规范社会统筹和个人账户相结合的制度。失业保险制度要进一步加强，我们倾向于结合现在的体制，现有的立法，完善失业保险这条线，这是合法的。比方说，你下岗了，下岗后你就与企业解除合同，解除劳动关系，进入失业保险。失业保险原来的规定，一个是发遣散费，一年的工龄发一个月工资，一次性发给；一个就是享受两年的失业保险，最多两年。进入这个程序比较好，这样就比较早的与企业割断联系，不增加企业的负担，也有保障，在两年以后还没有就业，就到第三条保障线，就是最低生活保障，进入社区管理，包括那些集体企业不能享受养老保险的，都可能享受最低生活保障。因此，我们就可以逐步把下岗职工“三三制”，再就业服务中心基本生活保障的这条线，逐步转入失业保险。

第四，建立可靠、稳定的资金筹措机制。这是建立完善的社会保障体系的关键。这个代价必须付，也能够付得起。首先，必须依法扩大社会保险覆盖范围，提高收缴率。城镇各类企业事业单位及其职工都要依法参加社会保险，按时足额缴纳社会保险费。要堵塞漏洞，应收尽收，减少流失。同时，各级政府要进一步调整财政支出结构，提高社会保障支出的比重。必须进一步拓宽思路，积极开辟新的筹资渠道，抓紧研究变现部分国有资产、发行社会保障长期债券以及其他可行的办法，建立一个全国性的社会保障基金。

第五，实现社会保障对象管理和服务的社会化。大力加强社区组织建设和基础设施建设，强化社区服务的功能，实现退休人员、失业人员与企业事业单位脱钩，逐步由社会管理。要依靠街道、居委会准确了解“低保”对象的实际收入水平，规范最低生活保障待遇的申请、评审、发放的程序，严格审查，张榜公布，接受监督，做到公开、公开、公正。

第六，健全社会保障基金的监督和管理机制。社会保障基金的收缴、支付及运营要规范化、制度化，做到公开、透明、安全，并能够通过有效运营，实现保值增值。

第七，运用电子技术手段，建立统一的、覆盖全国的社会保障技术支持系统，实行现代化管理。各地社会保险基金的缴纳、记录、核算、支付、查询服务等，都要纳入计算机管理系统，并逐步实现全国联网。

第八，加快社会保障法制建设，依法规范的管理社会保障工作。完善社会保障体系是一项艰巨而复杂的工作，必须进一步加强领导，周密筹划，加快立法步伐，有步骤地推进。

学习中央领导同志的这些重要指示，回顾两年来的工作实践，我们深深地感到，中央对社会保障工作越来越重视，对两个确保的要求越来越高，对社会保障的措施越来越有力；中央关于社会保障体系建设的目标越来越清晰，建立统一规范完善的社会保障体系的要求越来越紧迫。这既是严峻的挑战，又是难得的机遇。各级劳动保障部门一定要认真形势，提高认识，抓住机遇，真抓实干。要认真学习、深刻领会江总书记等中央领导同志的一系列重要指示，进一步增强对建立健全社会保障体系重要性、必要性和紧迫性的认识，把思想和行动统一到中央的决策上来；要组织和动员全系统乃至社会各有关方面，对建立健全社会保障体系的目标任务、政策措施进行充分、深入的研究和论证，集思广益，群策群力，共同把关系人民群众切身利益的社会保障体系建设好；要不折不扣地贯彻执行现行的社会保障政策，做到两个确保，努力完成中央交给我们的光荣而艰巨的任务。

二、认真贯彻国务院《通知》精神，全力巩固两个确保

在党中央、国务院的高度重视，各级党委、政府的坚强领导和有关部门的密切配合下，各级劳动保障部门坚决贯彻执行中央的方针政策和重大决策，克服困难，狠抓落实，今年头5个月，两个确保等项工作取得明显成效。

一是基本做到了两个确保。据统计，截止5月底，全国国有企业下岗职工为682万人，其中约96%、654万人进入再就业服务中心。在进中心的下岗职工中，有94.8%、620万人签订基本生活保障和再就业协议，93.4%、611万人领到基本生活费。今年以来，北京、内蒙古、上海、江苏、浙江、福建、重庆、陕西、新疆等9个省区工作到位，每月都做到了按时发放下岗职工基本生活费。从对17个省区实施重点监控的情况看，山西、内蒙古、安徽、四川、陕西、宁夏等省区，重点监控企业全部做到了按时足额发放基本生活费。1~5月，企业离退休人员应养老金747.9亿元，实发733.4亿元，按时足额发放率达到98%，同时补发历史拖欠11.9亿元。北京、上海、天津、重庆、浙江、福建、新疆、青海、海南、西藏、陕西、山东、江西等13个省区市和新疆生产建设兵团实现当期无拖欠。特别是天津、重庆、新疆、青海等省区市，在资金相当困难的情况下做到了按时足额发放。

二是社会保障扩面征缴工作取得进展。到5月底，全国参加养老保险的职工人数达到9769万人，比去年底新增267万人。广东省在省委、省政府的直接领导下，以外商投资企业和私营企业为重点。打了一场社会保险扩面攻坚战，养老保险1998年之前的5年参保人数增加60万人，1999年一年扩面60万人，今年仅第一季度就扩面60万人，今年仅第一季度就扩面60万人，1~5月共扩进150万人；同时，全省失业保险今年5个月净增62万人。1~5月，全国养老保险费征缴额627亿元，比去年同期增收104亿元，征缴率为89.5%，比去年同期提高3.1个百分点。上海、天津、云南、北京等4省市养老保险费征缴率达95%以上。1~5月，失业保险基金收入49.4亿元，比去年同期增收14.1亿元，增幅达40%；失业保险基金支出36.8亿元，比去年同期增支11.3亿元，其中调剂用于下岗职工基本生活保障资金12.9亿元，同比增支2.1亿元。

三是养老金社会化发放工作力度加大。截止5月底，养老金社会化发放人数达到1588万人，比去年底增加210万人；企业养老金社会化发放率从年初的48.2%上升到5月份的54.8%。上海、福建、陕西等3个省市社会化发放率已超过90%，其中上海市已达100%。陕西省经济发展水平不是很高，但社会化发放率达到91.6%，受到了镕基总理的表扬。山东、浙江、重庆、云南等4个省市社会化发放率超过80%。1~5月，社会化发放率增幅较大的有天津、南宁、杭州等城市，南宁市增幅达63个百分点，杭州市增幅达41个百分点，天津市增幅达38个百分点。

四是建立市场导向就业机制的试点工作步伐加快。目前，有19个省份提出了下岗职工基本生活保障向失业保险过渡的转轨时间表，其中多数地区对试点工作作出具体安排。北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东等省份，以及大连等城市试点工作已付诸实施，下岗职工进中心人数不同程度减少，领取失业保险金人数增加，两种保障形式受益者人数的比例发生明显变化。广东、上海等地对企业新的减员已不再采用进中心的办法，而是解除劳动关系，支付经济补偿金，直接进入劳动力市场就业。北京、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、陕西、新疆等10个省区市，基本实现下岗职工出大于进的工作目标。

以上情况表明，今年头5个月，两个确保在去年的基础上继续得到巩固，总体情况是好的，成绩是主要的，得到了中央领导同志的充分肯定。但是，各地工作进展不平衡，一些难点问题仍然比较突出。一是1~5月18个省区共发生养老金当期拖欠14.5亿元，5月份拖欠省份虽减少到8个，但拖欠额仍高达3.16亿元。二是1~5月全国进中心的下网职工持续增加，领取失业保险金的人数也在增加，出现了下岗和失业人数双攀升的情况，在进中心的下岗职工中，约有6%没有按时足额领到基本生活费，一季度下岗职工再就业率只有7%，在出中心的下岗职工，解除劳动关系的只占1/3左右，实现全年下岗职工出大于进的目标困难较大。三是部分地区养老保险基金仍在实行差额拨付，有的甚至违反规定搞协议缴费，个别地区对社会化发放的重视程度不够，进展缓慢，有的省市5个月来社会化发放的人数甚至还有所减少。特别是部分下岗职工基本生活和离退休人员养老金得不到保障，给社会稳定带来了影响，少数地方由此还引发了群体性突发事件。对此，我们必须在思想上引起高度重视，积极采取措施加以解决。

为贯彻落实国务院《通知》精神，把中央对两个确保的工作要求落到实处，我强调几点意见。

（一）积极筹措资金，确保企业离退休人员养老金和国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放

这是国务院部署的一项十分紧迫的任务。各地要千方百计地筹措保发放资金，从6月份开始，无论如何要做到按时足额发放，不得再发生新的拖欠；前5个月发生养老金拖欠的地区，要制定补发计划，采取坚决措施，尽快补发；对按规定应发而未发的下岗职工基本生活费和欠缴的社会保险费，也要尽快补发和补缴。对发生新拖欠的地区，劳动保障部将请地方的同志来部说明原因，督促制定补发计划。部里对各地两个确保的情况，将按月汇总报告国务院，并采取适当方式向各级政府通报。为实现以上工作目标，各地要按照国务院《通知》精神，对今年各项社会保障资金的收缴情况和各项财政预算安排社会保障资金的情况，进行一次全面检查，凡是资金安排不到位的，都应通过调整财政支出结构加以补充，做到资金不留缺口。劳动保障部门要认真测算，与财政等部门搞好配合，为当地政府当好参谋。对财政确有困难的中西部地区和老工业基地的资金缺口，经劳动保障部、财政部核实后，中央财政将给予补助。但中央财政的补助资金要与地方两个确保的工作实绩挂钩，主要考核两个确保工作情况、“三三制”资金落实情况、社会保障扩面征缴情况、养老金社会化发放情况、社会保险基金管理使用情况等。对由于工作原因造成拖欠以及有能力安排资金但未到位的地区，将酌情扣减补助数额。中央财政近期已经下拨调标补助资金，并将对少数困难地区预拨一部分转移支付资金。各地要加强对资金管理和使用的监督，及时拨付到位，不准截留，对挪用中央拨付资金的，要予以查处。要进一步加强对社会保险基金的监管，抓紧清理回收被挤占挪用的基金，坚决杜绝新的挤占挪用。最近，监察部、财政部、劳动保障部、民政部联合发出了对社会保障基金开发专项检查的通知，各级劳动保障部门要按照通知要求，认真做好检查工作，发现问题，及时纠正。

（二）进步扩大社会保险覆盖范围，尽快实现全覆盖

国务院《通知》要求，今年内要将外商投资企业、港澳台投资企业、城镇集体企业、城镇私营企业及事业单位，按规定全部纳入社会保障覆盖范围。各地要严格执行《社会保险费征缴暂行条例》规定，继续加大扩面工作力度，将国务院《通知》要求落到实处，使符合规定的所有用人单位和劳动者纳入社会保险范围。同时，对过去未参加社会保险、停产多年的集体企业，可将其退休人员和下岗职工直接纳入城市居民最低生活保障范围。对农垦、森工等企业职工的社会保险问题，部里将会同有关部门在认真调研的基础上提出意见。各地要加强与民政等部门的工作配合，把工作做细，使各类企业的劳动者都能享受社会保障待遇，基本生活得到保障。

（三）实行全额征缴，力争年内实现基本养老金社会化发放

国务院《通知》要求，目前养老保险费实行差额缴拨的，要在9月底前全部改为全额征缴，并在年底前基本实现社会化发放。各地要制定基本养老保险社会化发放工作方案和实施计划，确保近期完成任务。需要指出的是，现在养老保险有10多个省区、失业保险有7个省市已经或准备实行税务征收，劳动保障部门要加强与税务部门的配合，做到无论是哪个部门征收，都要把该收的钱收上来。各级劳动保障部门要积极会同有关部门，对用人单位缴费人数和工资基数进行稽核，摸清底数，防止瞒报、漏报工资总额，核准缴费基数，增加基金收入，提高基金征缴率。现在社会保险的费率虽然不低，但瞒报、少报工资总额的现象比较突出，实际缴费基数仅相当于社会平均工资的70%，有的还不到实发工资的一半，有的甚至按当地最低工资作为缴费基数来申报。这样，即使收缴率很高，实际上大量的社会保险费还是漏缴了，也导致用人单位间实际负担的不均衡。各地劳动保障部门要规范企业工资总额管理，依法加强工资总额统计，社会保险经办机构要加强稽核，劳动保障监察机构要加大执法力度，对瞒报、少报工资总额及偷逃社会保险费的行为，要坚决予以查处。要严格核定基本养老金的发放标准。属于统筹项目内的待遇，要确保发放；对于统筹项目外的待遇，则需要清理，由企业根据效益情况决定发放。对养老金社会化发放问题。现在中央的决心已定，并将采取加大财政支持力度等措施予以推进。劳动保障部门不能有丝毫犹豫，必须按照中央的要求，不折不扣地完成全覆盖和社会化发放的工作目标，宁可把养老金缺口留在明处、留在上面、留在政府、留给社保部门，也不能留在暗处、留在下面、留在企业、留给职工。东部沿海地区和内地中心城市，要争取在9月底前实现社会化发放。部里将采取适当方式，公布养老金社会化发放、社会保险扩面征缴、清理企业欠费等工作的进展情况。对养老保险费差额缴拨改全额征缴和实行社会化发放可能出现的资金缺口，各地要有充分的准备，筹措相当于当地2个月支付额的周转金，保证这项工作的顺利进行。

（四）妥善处理下岗职工劳动关系，加快建立市场导向的就业机制

已经开始进行从下岗职工基本生活保障向失业保险并轨试点的地区，要在切实保障下岗职工基本生活的前提下，结合实际，正确把握和处理好保生活、再就业、建机制之间的关系，防止顾此失彼。要注意解决好制度衔接和政策配套问题，特别是要妥善处理好劳动关系问题。今年在部分下岗职工协议期满，需要与原企业解除劳动关系。从明年开始，将进入大批下岗职工协议期满出中心的高峰期，理顺下岗职工劳动关系已经到了关键时期。如果不能及时、妥善解决这个问题，不仅难以实现国有企业下岗分流、减员增效的目标，阻碍下岗职工基本生活保障制度与失业保险制度的顺利并轨，而且很可能导致集体劳动争议案件增多，甚至引发群体性突发事件。从目前的情况看，要促使下岗职工顺利出中心并解除与原企业的劳动关系，必须妥善解决解除劳动关系的经济补偿金和企业拖欠职工的工资、医疗费、集资款等债务问题。各地要继续按照“积极稳妥、依法有情、因地制宜、分类处理”的指导思想，在国家法律和现行有关政策规定范围之内，结合本地实际，抓紧制定理顺下岗职工劳动关系的具体工作计划和操作方案，指导和帮助企业采取灵活多样的办法和多种筹资渠道，解决下岗职工出中心、解除劳动关系的经济补偿和有关债务问题。要督促招用下岗职工的用人单位与之签订劳动合同，做好社会保险关系接续工作。对年龄较大的下岗职工和其他再就业特困群体，要实行帮扶政策，妥善解决他们的出路问题。各地要在确保国有企业下岗职工基本生活的同时，加大劳动力市场建设和再就业培训工作力度，拓宽就业门路，大力扶持劳动密集型产业和企业，促进社区服务业和中小企业的发展，督促各项优惠政策的落实，鼓励和支持更多的下岗职工自谋职业或采取各种灵活形式就业，努力实现当年再就业人数大于新增下岗人数的目标。

（五）认真落实资源枯竭矿山关闭破产的有关政策规定，做好职工安置和离退休人员社会保险工作

对长期停产、严重亏损、资不抵债和资源枯竭的企业、矿山实行关闭破产，是推进结构调整、深化企业改革、实现扭亏脱困目标的重大举措，也是关系到社会稳定的大事。今年以来，企业关闭破产力度明显加大，关闭破产企业职工安置问题，已经成为影响社会稳定的一个重要因素，党中央和国务院对此非常重视，中办、国办近期发出了《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》。企业、矿山关闭破产，人员安置是关键。各地劳动保障部门要高度重视这项工作，认真学习两办文件，掌握好政策。凡是中央关闭破产计划涉及到的地区，劳动保障部门均应成立相应的工作小组，由主要负责同志亲自负责，并明确日常工作机构。对中央所属的资源枯竭矿山，地方劳动保障部门要从大局出发，切实负起责任，及早介入，做好预测和统计，掌握情况，加强和当地财政、经贸等部门的联系，及时向部里报告有关情况。各地要按照中央和部里的有关规定，结合实际，做好资源枯竭矿山在职职工安置以及离退休人员养老金发放和管理等工作。

以上这些工作任务，都有时限要求，时间紧迫，任务艰巨。劳动保障部、财政部、民政部已对国务院《通知》提出贯彻意见，提交这次会议讨论后印发。各地要按照国务院《通知》和三部门的贯彻意见，把工作部署调整到《通知》的要求上来，确定新的工作计划和时间进度，提出具体的贯彻落实措施。要坚持一把手负总责，明确目标责任，一级抓一级，层层抓落实，按倒计时方式实施监督指导，确保工作落实到位。

今年是各项劳动保障制度改革进行攻坚阶段的一年，工作任务十分繁重。年初劳动保障工作会议对全年工作进行了部署，印发了2000年劳动保障工作要点，此后又陆续召开了培训就业、企业工资、依法行政以及养老金社会化发放等工作会议和座谈会，对相关工作作了部署和安排。这里，我着重讲一讲医疗保险制度改革工作。最近，李岚清副总理到重庆、浙江等地考察工作时，就医疗保险制度改革和医药卫生体制改革作出重要指示。他强调，中央、国务院一直非常重视医疗保险制度改革，各地要按照中央明确的改革原则和政策，加快建立基本医疗保险制度。最近，有的地方同志认为镕基总理在强调社会保障体系建设问题时，没有专门讲医疗保险制度改革的问题，以为这项工作就可以放一放，医疗保险制度改革可以缓行。针对这种认识，岚清副总理强调指出，不讲不等于不重视。完善的社会保障体系，当然包括医疗保险制度。医疗保险这项工作现在不搞或者搞得不好，今后就可能出现大的麻烦。从一些地方现在开展医疗保险制度改革的情况看，效果是十分明显的，广大职工的基本医疗得到了保障，基金收支平衡，单位也减轻了负担。医疗保险制度改革和医药卫生体制改革关系十分密切，两项改革必须配套进行。我们要按照岚清副总理重要指示精神，扎扎实实地抓好医疗保险制度改革工作。最近，国务院办公厅转发了劳动保障部、财政部关于国家公务员医疗补助的意见，我部下发了国家基本医疗保险药品目录。可以说，到目前为止，国家关于医疗保险制度改革的主要政策体系已经初步形成，下半年的主要任务就是推动各地抓紧组织实施。从今年前5个月的情况看，全国346个地级统筹地区中，有238个统筹地区的实施方案已经出台，其中124个统筹地区已经实施，覆盖人数达到1114.4万人。山西、内蒙古、黑龙江、江苏、安徽、河南、湖北、广东、四川、云南、陕西、新疆等13个省区进展较快。但目前总体工作进度与目标要求存在较大差距，一些地方基础管理比较薄弱，机构建设和人员调整相对滞后，少数地区的同志还存在一些思想认识问题。必须采取措施，加大力度，积极推进。首先，要按照国务院的要求，统一思想，提高认识，把医疗保险制度改革作为一项重要任务摆上议事日程。各省区要督促各地抓好实施方案的上报、审批、实施等工作，加快工作进度。二是抓好重点联系城市的组织实施工作，各省区要选择一些领导重视、工作扎实、进展较快的统筹地区，采取召开座谈会、现场会的方式，进行经验交流，发挥典型示范作用。三是加强基础管理工作，指导统筹地区建立包括登记、征缴、建账、支付、审核、结算、监控等管理系统，逐步建立专家咨询服务系统、社会监督系统和争议处理系统，形成管理到位、调控灵敏的运行管理机制。四是加强干部培训工作，尽快提高医疗保险行政管理和经办机构人员素质。各地要加大力度，周密部署，精心组织，扎实推进，努力实现今年70%以上的地市组织实施，覆盖人数达到5000万人，基本建立起城镇职工基本医疗保险制度的目标。

三、群策群力，加快推进社会保障体系建设步伐

加快建立有中国特色的社会保障体系，是一项“关乎国运、惠及子孙”的宏大工程，是本届政府的一项重点工作。最近，按照中央领导同志的要求，国务院成立了有关部门组成的经济专题调研办公室，负责研究社会保障体系建设和相关政策问题，负责研究社会保障体系建设和相关政策问题。中央领导同志要求，要在深入调查研究、反复论证的基础上，于年底前提出具体实施方案，报中央批准后，召开全国社会保障工作会议进行部署，明年选择部分地方进行试点，后年立法全面推开。根据党的十五届四中全会决定精神，部里去年组成了工作班子，着手对完善社会保障体系的有关问题进行研究。这次会议之后，我们还将组织广泛的调研、论证和具体测算，在系统内外广泛征求意见，提出方案建议，供国务院决策参考。

近年来，按照党的十四届三中全会和党的十五大确定的社会保障制度改革的主要目标和基本原则，各项社会保障制度的建设步伐不断加快。在养老保险制度方面，20世纪80年代中期就开展了城镇企业职工基本养老保险制度改革试点，1991年国务院决定全面实行社会统筹，1995年国务院决定建立统账结合的制度模式，1997年国务院决定统一全国企业职工基本养老保险制度，1998年国务院决定行业统筹移交地方统一管理，至此，我国城镇企业职工基本养老保险制度框架初步形成。在失业保险方面，1986年在国有企业合同制职工中试行待业保险，1993年国务院发布了国有企业职工待业保险规定，1999年发布失业保险条例，进一步明确了失业保险的覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。在医疗保险方面，1994年开始在两江等地开展试点，1998年国务院出台了城镇基本医疗保险制度改革的决定，医疗保险制度改革稳步推进。企业职工工伤、生育保险制度和城市居民最低生活保障制度，也在探索中不断发展。但总的看，社会保障制度的改革与社会主义市场经济体制的总体要求还有不少的差距。主要是覆盖范围窄，社会化程度低；筹资渠道单一，基金支撑能力弱；管理不够规范，技术手段落实，等等。

对于如何完善社会保障体系问题，中央领导同志最近一个时期的讲话，已经讲得比较明确了。社会保障体系是个系统工程，有许多工作需要做。当前及今后一个时期完善社会保障体系的主要任务，一是规范完善基本养老保险制度；二是实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险制度并轨；三是抓紧完善城市居民最低生活保障制度。按照中央领导同志的指示，当前我们要重点做好以下几个方面的工作：

（一）积极推进与体系建设直接相关的各项工作

我们现有所从事的许多工作，不仅符合体系建设的方向，而且本身就是完善体系的基础。比如社会保障扩面工作、养老金的社会化发放、社会保障信息系统建设等，我们必须按照中央的统一部署和要求，立足当前，着眼长远，由近及远，扎扎实实地抓好各项工作的落实，为建立统一规范完善的社会保障体系打好基础。这里，我主要强调下岗职工基本生活保障向失业保险制度并轨的问题。党的十五届四中全会明确了建立市场导向的就业机制。去年贵阳会议上，部里提出了下岗职工基本生活保障向失业保险制度并轨的“三个阶段”的初步设想。目前，大部分省份按中央要求制定了并轨的具体时间表和政策措施，有的已经开始运作。适时实现并轨是一项重大部署，这个方向是明确的，不能动摇。现在一些地方对下岗职工出中心的下岗职工也等待观望，不愿出中心，在看政策会不会变。对此，我想强调三点。一是必须严格执行中央的有关政策规定，按协议确定的时间出中心、解除劳动关系，包括未进中心3年期满的下岗职工，也要与原企业解除劳动关系。否则，国有企业减员增效的目标就难以实现，这是关系国有企业改革全局的大事，对这项工作态度要积极，措施要稳妥。二是现在已经建立了失业保险、城市居民最低生活保障这两项制度，并将逐步完善，下岗职工出了中心，生活是有着落的。应当说，我们已经具备了出中心、解除劳动关系，向市场就业机制转变的基本条件。不少地方的成功实践，为我们做好这项工作提供了有益的经验。三是要始终不渝地抓好再就业。下岗职工出中心以后生活有了着落，但水平还比较低，最根本的解决办法，还是实现再就业，我们必须在促进下岗职工再就业上下功夫。只要我们认真贯彻执行已有的政策规定，做好三条社会保障线的衔接等工作，下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度和市场就业机制的转变工作，是完全能够做好的。

（二）认真研究体系建设中的几个重要问题

当前在社会保障体系建设方面，有以下几个方面的问题需要我们认真研究：

1．关于完善城镇企业职工基本养老保险制度问题.1995年国务院6号文件决定,基本养老保险制度实行社会统筹和个人账户相结合，基金实行部分积累模式。到去年底，全国已有7200万职工（占参保人数的76.5%）建立了个人账户，账户记账额达到1900多亿元。但人实际资金运行情况看，统筹基金透支了个人账户资金，个人账户有账无钱，实际上是空账，形成了事实上的现收同付，没有实现制度设计的部分积累模式。随着老龄化社会的到来，这种制度到底能不能渡过养老金支付高峰？在基本制度模式上，是维持目前实际存在的现收现付做法，还是逐步向原先设计的部分积累模式转换？目前一部分专家学者认为，只要经济持续发展，现收现付制度是可以应对老龄化的，因此不需要预留积累，在制度模式上可以把个人账户只作为一种计发办法。另一些专家学者主张，把个人账户的资金“做实”，实现向部分积累模式的转换。其中一种设想是，把基础养老金改造为全国统一标准，全部由政府负担；个人账户由企业和个人各缴纳一定比例，形成养老、医疗、失业、住房一揽子的保障方案。第二种设想是，将个人账户养老金逐步退出强制性基本养老保险，与补充养老保险结合起来，形成老年保障的第二支柱。第三种设想是，适当缩小个人账户的规模，全部由个人缴费，实行实账积累；同时把基础养老金水平适当提高，使因各种原因无法获取个人账户养老金的退休人员，也能维持基本生活水平。

2．关于开辟社会保险基金新的筹资渠道问题。按目前规定，社会保险费用由国家、企业和职工个人三方合理负担。但多年来，社会保险基金的来源仅限于企业和个人缴费，国家责任主要体现在允许和个人缴费在税前列支。从目前情况看，仅靠企业和个人缴费已无法满足日益增长的支付需求，客观上要求政府直接供款。实际上，近两年来，各级政府已开始向社会保障投入资金，仅中央财政1998年就投入250多亿元。财政向社会保障注入大量资金，是政府职能转变和财政支出结构调整的重要体现。但目前的这种投入还是非制度化的，不够稳定，应当建立各级政府稳定、规范、制度化的筹资和投入机制。对此，有关方面提出了不少建议。一是调整各级财政的支出结构，确定并逐步提高社会保障支出在财政预算中的比例。二是开征某些固定税种，专项用于充实社会保障基金。三是发行专项长期债券，用于弥补养老基金缺口，包括补偿个人账户的空账。四是通过减持国有股等多种形式变现部分国有资产，充实社会保障资金。一是通过发行彩票、社会捐助等形式，向社会筹集。六是研究制定社会保险基金运营的条件及运作标准，在资金市场上实现保值增值。在这些筹资方式中，具体怎样筹，哪种办法更有效，用哪笔钱解决当期缺口，哪笔钱做实个人账户，哪笔钱解决中人待遇，这些问题都值得研究。

3．关于社会保险费改税问题。这个问题各方面有不同的看法。有的主张实行社会保障税，由税务部门负责统一征收；也有的主张仍由劳动保障部门征收社会保险费。现在社会保障资金来源与前几年有很大的不同，除用人单位和个人缴费外，还要开辟其他稳定的资金渠道。我们研究费税问题，要考虑这些因素。按照统账结合的制度模式，究竟是征费好，还是改税好？如果改为税收，是全部改税，还是只将养老保险统筹部分改税？养老、失业、医疗保险怎样统筹考虑？这一问题的处理又与统筹层次紧密相关，无论是全部还是部分改税，是作为中央税全国统筹，还是作为地方税全省统筹？这些问题，需要进行客观深入的研究。

4．关于社会保险基金运营问题。养老保险个人账户做实了，就会出现基金运营的问题。那么，选择什么运营方式可以最大限度地规避风险？由哪一级运营能有效防止基金出问题？这些问题都很重要，都需要深入研究。

5．关于社会保险经办机构垂直管理问题。1998年中央10号文件和国务院28号文件确定，社会保险经办机构实行省以下垂直管理。但由于多方面的原因，这项工作只在个别地区进行了尝试。那么要不要结合这次完善社会保障制度，实行省以下垂直管理？与此同时，基金管理和监督体制要不要作相应改变？中央已经确定企业退休人员交由社区管理，那么劳动保障部门及其所属社保经办机构在社会化管理中应当起到什么作用、履行哪些职责等问题，都需要研究。

6．关于事业单位社会保险制度改革问题。按照有关规定，医疗保险已覆盖机关事业单位，失业保险已将事业单位纳入其中，养老保险怎么办？随着事业单位的改革步伐加快，今后一大批事业单位要脱离“吃皇粮”的队伍。在这次完善制度过程中，将事业单位纳入统一基本养老保险制度，是十分必要的，也是完全可能的，国务院8号文件对此已作了明确规定。但如何根据事业单位的特点来解决好与统一制度的衔接问题，还要深入研究。

除了以上这些问题外，各项保险的统筹层次、退休年龄等政策规定，以及公务员养老保险、农村社会养老保险等问题，也需要在体系建设中认真研究。

（三）正确处理好体系研究中的几个关系

一是做好两个确保工作与研究社会保障体系的关系。做好两个确保工作是当前的首要任务，必须集中全力，不得有丝毫的放松和懈怠，不能因要完善体系，就撂下当前工作等待观望。改革也好，完善也好，都要以两个确保为前提，都是以确保为目的。两个确保做不到，就谈不上改革和完善。这一点提请同志们务必注意。同时也不能认为完善社会保障体系是中央的事，地方只是被动地等着中央决策。这项浩大工程必须群策群力，集思广益，解放思想，创造性地工作。因此，希望各地劳动保障部门投入必要的人力和精力，加强对社会保障体系建设问题的研究，提出具体的意见和建议。

二是体系研究与实际操作的关系。体系研究不设禁区，什么都可以研究，什么建议都允许提。需要研究的问题不能说风就是雨，对于一些比较敏感的问题，研究结果不得随意在媒体上公布，更不能在中央作出决策之前就进行操作。特别是基金运营问题，在中央没有作出决策之前，任何一级机构、任务个人都不允许擅自动用社会保险基金。否则，按违纪处理。

三是两个确保、社会保障体系研究与其他劳动保障工作的关系。这次会议我主要是围绕贯彻国务院领导同志的指示和中央、国务院两个文件精神提出了一些意见。劳动保障工作千头万绪，而且相互之间联系十分密切，在强调某一项或几项工作的时候，并不意味着其他工作不重要或者可以缓一缓。各地要统筹兼顾，把各项工作做实做好。

当前劳动保障工作正处在一个继往开来的关键时期，任务繁重而艰巨。我们要进一步认清形势，统一思想，抓住机遇，乘势而上，全力巩固两个确保，加快社会保障体系建设步伐，用我们的智慧和汗水去构筑社会保障体系的宏伟大厦。