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朱镕基:加快完善社会保障体系,切实保证国家长治久安

2000-05-26 14:50 十五大以来重要文献选编中

摘要:今天请国务院一些部门和几个省市有关负责同志来,主要是座谈进一步完善社会保障体系问题。江泽民同志十分关心社会保障体系建设,最近专门听取汇报并作了重要指示。近年来,我也反复思考这个问题。前不久,我到江苏、辽宁作了实际调查,更加感到必须尽快建立统一、规范和完善的社会保障体系,这项工作关系到改革、发展、稳定的大局,刻不容缓。下面,我讲几点意见。

(二○○○年五月二十六日)

今天请国务院一些部门和几个省市有关负责同志来,主要是座谈进一步完善社会保障体系问题。江泽民同志十分关心社会保障体系建设,最近专门听取汇报并作了重要指示。近年来,我也反复思考这个问题。前不久,我到江苏、辽宁作了实际调查,更加感到必须尽快建立统一、规范和完善的社会保障体系,这项工作关系到改革、发展、稳定的大局,刻不容缓。下面,我讲几点意见。

一、充分认识加快完善社会保障体系的必要性、重要性和紧迫性

根本上说,社会保障制度是社会化大生产的产物,是市场经济体制的重要支柱。健全的社会保障体系是社会的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。从我国现实情况看,加快建立和完善社会保障体系,是实践我们党的根本宗旨的要求,也是深化改革、稳定社会、安邦兴国的根本大计,有着重大而深远的政治意义和经济意义。

第一,保障广大劳动者的基本权益和基本生活,是共产党的性质和根本宗旨决定的。早在一八四八年,马克思、恩格斯在考察各国工人运动和揭示资本主义生产方式内在矛盾的基础上,发表了著名的《共产党宣言》,提出了共产党人要为争取工人阶级的利益和彻底解放而斗争。在他们创建的马克思主义理论体系中,对建立社会保障问题作过深刻的论述。例如,马克思在一八七五年发表的《哥达纲领批判》中明确提出,在社会主义社会,社会总产品在进行个人分配之前,应该作若干必要的扣除,包括“为丧失劳动能力的人等等设立的基金。”实际上就是说,在社会化大生产条件下,社会总产品的一部分必须用于建立社会保障基金,这是实现劳动力再生产和整个社会再生产的必要条件。一百五十多年来,经过工人阶级的长期斗争,西方资本主义国家普遍建立了社会保障体系。本世纪六十年代以来,一些发展中国家也加强了社会保障体系建设。目前,已有一百六十多个国家建立了不同类型的社会保障制度。这是人类文明事业的重大进步。

我们党和政府历来十分重视广大劳动者的基本权益和社会保障问题。早在建国初期就颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》,初步建立起社会保障制度。新中国成立五十年特别是改革开放以来,国家又颁布了一系列政策法规。党的十四大以后,党中央明确提出了深化社会保障制度改革,建立和完善社会保障体系的任务。近年来,我们建立了“三条保障线”制度,实行“两个确保”。所有这些,对保障广大职工和离退休人员的基本生活起到了重要作用,有力地维护了社会稳定,保障了改革开放和经济建设的顺利进行。江泽民同志最近在关于“三个代表”的重要论述中,强调我们党要始终代表最广大人民的根本利益。贯彻这一重要思想,就必须加快完善社会保障体系的建设。

第二,加快社会保障体系建设,是进一步推动我国改革和发展的迫切要求。现在我国经济体制改革进入攻坚阶段,产业结构处于大调整的历史时期。改革开放和经济建设面临极其艰巨的任务,特别需要有一个稳定的社会环境。这就要求我们必须尽快建立完善的社会保障体系。

从辽宁等地的情况看,国有企业的生产经营逐步好转,今年可望实现国有大中型企业改革和脱困的三年目标。但这个目标只是阶段性的,要真正实现国有企业的根本改革,必须探索公有制的多种实现形式,转换经营机制,形成公平竞争、公开监督的企业机制,并建立符合国际水平的企业管理制度。推进这些改革的重要前提,是要有一个完善而规范的社会保障体系。这样,企业才能够真正实现下岗分流、减员增效,增强活力和竞争力。不然,国有企业改革和发展就会遇到极大的困难。

在产业结构调整中,必须淘汰传统产业的过剩生产能力,关闭一些长期亏损、严重污染环境和资源枯竭的企业。这就必然会引起较大规模的职工岗位转换,在一定时期内失业人员的增加也是难以避免的。只有建立完善的社会保障体系,妥善解决他们的基本生活问题,才能避免对社会稳定造成冲击。否则,产业结构的调整和升级就难以顺利进行。

我国即将加入世贸组织,广大企业将会面临更加激烈的国际竞争。企业的优胜劣汰将成为一种必然趋势,劳动力的岗位变换和流动也会更加频繁,失业和再就业将成为经常发生的社会普遍现象。在这种情况下,只有建立一个完善的社会保障体系,才能有利于维护社会稳定,有利于提高我国企业和职工的抗风险能力。

第三,我国人口老龄化进程加快,整个社会老年人的社会保障任务越来越重,也需要加快完善社会保障体系。目前,我国六十岁以上的人口已达到一亿二千六百万人,六十五岁以上的人口达到八千六百万人,分别占总人口的百分之十和百分之七。按照国际通行标准,我国人口年龄结构已进入老龄化阶段。今后我国老龄人口还将继续增长。加快社会保障体系建设,是加强老龄人口工作的重要措施。近几年来,我国参加养老保险社会统筹的企业离退休人员每年增加二百多万人,养老金支出增幅越来越大。今后离退休职工费用还将激增。现在不加快社会保障体系建设,将来就会出现大问题。办好这件大事,特别是把养老保险、医疗保险制度建设好,才能使离退休职工放心,也才能使在职职工安心。

还要看到,有效需求不足是制约我国当前经济发展的重要因素。加快完善社会保障体系,有利于解除职工群众的后顾之忧,改善居民对改革的心理预期,扩大即期消费,促进经济持续快速增长。

二、我国现行社会保障体系存在的主要问题

通过近二十年的探索和改革,我国社会保障体系建设取得了重要进展,但还不合理、不健全、不规范,与发展社会主义市场经济的要求越来越不适应,许多矛盾和问题日见突出。

(一)企业仍然是社会保障的主要承担者。社会保险金的发放和退休人员、下岗职工的日常管理工作没有从企业分离出来。这是当前国有企业负担过重的重要原因之一。

(二)社会保障资金缺乏有力保证。过去在计划经济体制下,实行“多就业、低工资、高积累”的办法,把安排劳动力到企业就业作为解决居民社会保障的重要途径,职工拿低工资,企业上缴全部利润,国家将资金用于扩大投资搞建设。因此,社会保障没有资金积累。一九九七年实行社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度以来,社会统筹资金不足,职工个人账户实际上也是空的。到一九九九年底,全国企业欠缴职工基本养老保险费三百七十六亿元,有二十六个地区当期基本养老保险基金入不敷出。尽管中央三令五申,各地也作了很大努力,但还是有部分离退休人员的养老金没有做到按时足额发放。两年来,中央下了很大决心帮助补发企业拖欠的离退休职工养老金。为此,中央财政投入一百九十多亿元;其中,补发历史拖欠八十三亿元,补发地方当期拖欠二十七亿元。各地拖欠离退休职工养老金的问题基本得到了解决。但是,今年一些地方又出现了新的拖欠。这就说明,如果不完善现行的养老保险制度,就不仅不能确保基本养老金的按时足额发放,而且弥补拖欠将成为国家财政难以填补的“无底洞”。

(三)国有企业下岗职工基本生活费的“三三制”筹资办法难以完全落实。两年前,为了解决国有企业下岗职工基本生活保障问题,中央提出采取“企业、社会、财政”三个三分之一的筹资办法。实际上,企业和社会分担的部分没有很好落实,财政资金占到百分之七十;其中,中央财政补助又占到百分之四十五。在财政困难的地区,一些下岗职工不能及时足额领到基本生活费。还有一些企业由于停产,下岗职工基本生活得不到保障。

(四)社会保险基金管理不规范。国务院一九九八年就规定,对基本养老保险基金要实行全额缴拨,但目前大多数地区仍然实行差额缴拨的办法。因此,难以根本杜绝企业挤占、减发或欠发基本养老金的现象。有的地区自行提高退休人员待遇水平,把统筹之外的一些项目也纳入基本养老保险的支付范围,这就进一步加剧了养老保险基金入不敷出的矛盾。从全国范围看,现在各地基本养老金的替代率(指一个地区退休人员平均养老金与在职职工平均工资收入的比例)相差悬殊。例如,北京、上海的替代率仅为百分之六十左右,而山东、吉林则高达百分之一百一十左右。退休人员的养老金待遇超过了在职职工的工资水平,这是不合理的。此外,省级地区内基金调剂受到很大的限制。在企业和政府之间、中央政府和地方政府之间,对于社会保障的责任划分也不够明确,以致出现企业依赖政府、地方政府依赖中央政府的现象。

最近一个时期,由于一些地方对“两个确保”的政策落实得不好,社会群体上访和妨碍公共秩序的事件时有发生。因此,我们必须下最大的决心,采取更加有力的措施,大力加强和完善社会保障体系。这项工作时不我待,不能拖延。否则,将来的难度和风险就会更大。

现在,加快完善社会保障体系的条件已经具备。建国五十年特别是改革开放二十多年来,我国形成了相当可观的物质基础,国家有能力通过多种途径增加社会保障资金。我国经济持续快速增长,也有较大的回旋余地。党中央、国务院对做好这项工作决心很大。广大干部群众对完善社会保障体系的要求越来越迫切,社会各方面形成了共识,对这项改革的承受能力明显增强。尽管面临的困难不小,只要全国上下统一思想,齐心协力,就一定能够克服各种困难,取得成功。

三、加快完善社会保障体系应当明确和把握的几个方面

建立统一、规范和完善的社会保障体系,是有中国特色社会主义事业的一项带有根本性的制度建设,也是一个开拓创新性的重大改革任务。党的十四届三中全会、党的十五大和十五届四中全会已经提出了社会保障体系建设的目标、原则,我们要坚决贯彻落实。

(一)明确社会保障体系建设的工作重点和范围。

社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚等项内容。当前和今后一个时期,社会保障体系建设的工作重点是:搞好城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度的建设。城镇职工基本养老保险的范围要覆盖城镇各类企业,实行企业化管理的事业单位也要包括在内;失业保险的范围除了要覆盖城镇的各类企业外,还要覆盖各类事业单位;基本医疗保险的范围要覆盖城镇全部企业、事业和机关单位的所有职工。公务员的养老保险办法有别于企业事业单位,但也要同时抓紧进行研究。

对农民的社会保障办法应该不同于城镇居民。目前,我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。农村实行家庭承包责任制,承包到户的土地是农民的基本生产资料,也是农村居民基本生活的重要保障。农民养老以家庭保障为主,与社区扶持相结合。有条件的地方,根据农民自愿,也可以实行以个人储蓄为基础的商业养老保险。对前阶段一些地方搞的农村社会养老保险问题,要认真加以清理、整顿。

(二)完善社会保障体系的目标和要求。

建立统一、规范和完善的社会保障体系,必须按照社会主义市场经济体制的要求,有利于保障劳动者的合法权益,有利于推进改革和发展,有利于维护社会稳定。总的目标是,建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的有中国特色社会保障体系。基本内容应包括以下几个方面:

第一,必须建立真正独立于企业事业单位之外的社会保障体系。企业事业单位只履行依法缴纳社会保险费的义务,不再承担发放基本社会保险金和管理社会保障对象的工作。

第二,社会基本保障的标准要与经济发展水平以及各方面的承受能力相适应。要借鉴和汲取国外的经验教训,合理确定社会基本保障的标准。我国现在处于社会主义初级阶段,生产力发展水平比较低,社会基本保险的缴费水平和待遇水平都不能过高。否则,各方面承受不起,也会影响国家经济发展和企业竞争力。欧洲有些国家一度把社会福利水平搞得过高,使国家财政出现巨额赤字,最后被迫降低标准或加税,引起了社会公众、企业的不满。当然,标准也不能太低,否则难以维持基本生活。具体来说,基本养老保险的标准,要使职工在退休以后能够维持中等生活水平;失业保险的标准,要使失业人员能够维持基本生活,过高就会形成养懒汉机制,不利于激励他们积极寻求再就业;基本医疗保险的标准,要能够满足职工一般的基本医疗需求;城市居民最低生活保障的标准,要能够保证贫困居民的基本生存条件。高层次的社会保障需求,应通过补充保险和商业保险来解决。要制定全国大体统一而又有地区差别的社会基本保障支付标准、项目和范围,以利于促进劳动力的合理流动。

第三,由近及远,首先完善和规范“三条保障线”。即完善和规范社会基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度、城市居民最低生活保障制度。要结合我国国情,进一步规范、完善社会统筹与个人账户相结合的企业事业单位职工基本养老保险制度。今后,企业事业单位职工退休后,养老金的待遇水平要与他们在职期间的缴费情况挂钩。目前在国有企业建立再就业服务中心,企业为下岗职工发放基本生活费和缴纳社会保险费,是一个过渡的办法。要进一步加强失业保险制度建设,逐步使下岗职工由现在先进入再就业服务中心领取基本生活费,转为领取经济补偿金并与企业解除劳动关系,直接享受失业保险。失业保险期满后未实现再就业的,可以进入城市居民最低生活保障制度。城市居民最低生活保障制度是保证生活困难人员得以温饱的“最后保障线”。没有进入再就业服务中心,以及没有参加社会保险的各类企业职工下岗或失业后,凡是符合规定标准的,都可以进入这条保障线。要改进和完善城市居民最低生活保障制度。例如,保障对象不能只限于鳏寡孤独,要扩大到所有下岗职工或失业人员。对保障对象实际收入水平的了解要准确,申请、评审和发放最低生活保障金的程序要规范。要严格审查,张榜公布,接受监督,做到公开、公平、公正。

第四,实现社会保障对象管理和服务的社会化。退休人员、失业人员要与企业事业单位脱钩,由社区组织统一管理,社会保险金实行社会化发放。社会保障管理和服务的社会化工作,应当依靠街道办事处、居民委员会和社区组织来做。这些基层组织可以发挥很重要的作用。例如,为退休人员提供生活和其他服务,帮助下岗职工和失业人员实现再就业,落实城市居民最低生活保障以及社会救助责任等。前不久,我在辽宁省本溪、抚顺、鞍山和大连市召开社会保障工作座谈会时,专门请了街道办事处、居民委员会负责人介绍他们做社会保障工作的情况,听取他们对完善社会保障体系的意见,在大连市还实地考察了社区服务中心和居民委员会。这些基层组织贴近群众,对每个家庭的情况都很了解,不仅帮助贫困居民解决生活困难,而且千方百计帮助下岗职工推荐工作,还通过发展社区服务创造了不少就业机会。他们组织严密、工作细致、服务周到、待人体贴、效率很高,群众很欢迎,称他们是小巷“总理”。他们的工作,体现了社会主义的社会准则和道德风范,也符合中华民族的传统美德。古人说:“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”。扶贫济困、抚老恤幼、家庭和睦、邻里互助的风尚,应该大力弘扬。要大力加强社区的组织建设和基础设施建设,强化社区服务功能,提高社区管理和服务水平。在这方面,民政、劳动和社会保障以及财政等有关部门,要给予更多的帮助和指导,积极支持基层组织搞好社会保障工作。

第五,健全社会保险基金的监管和保值增值机制。社会保险基金收缴、支付及营运要规范化、制度化,做到公开、透明、安全。同时,还要考虑如何使社会保障基金通过投资运作实现保值增值。在这方面,国外有不少经验,要抓紧研究。根据我国国情,借鉴国外成功经验,提出切实可行的办法。

第六,广泛运用现代信息技术手段,建立覆盖全国的社会保障服务信息网络。完善的社会保障体系必须实行现代化管理,用传统的管理手段和方法不能保证社会保障体系的顺畅运行,也不利于实施有效的监管。比如,现在各地企业拖欠的基本养老金到底有多少,就很难说清楚,影响正确决策,对漏报、误报甚至虚报冒领的现象也难以发现和纠正。因此,大力采用信息技术手段,实行现代化管理,是完善社会保障体系的重要环节。要建立一个功能齐全、覆盖面广、规范透明的社会保障信息网络。社会保险资金的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务,都要纳入计算机管理系统,并逐步实现全国联网。这样,既能方便保障对象,又能做到有效管理和监督。

第七,加强社会保障体系法制建设。要依法规范和管理社会保障工作。这几年,国务院已经出台了一些有关社会保障的行政法规和规章,比如《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《社会保险费征缴暂行条例》等。现在的问题是有法不依,执法不严。例如,不少地方不按规定向外资企业、私营企业征收社会保险费,对欠缴户追缴不严。要加大执法力度,同时要进一步加快社会保障立法进程,将社会保障体系建设纳入规范化、制度化、法治化的轨道。

(三)认真贯彻落实现行的社会保障政策,切实做到“两个确保”。

完善社会保障体系是一项艰巨的任务,在抓紧做好各项准备工作的同时,必须不折不扣地贯彻落实现行的社会保障政策,实现“两个确保”。这是当务之急。国务院近日将发出《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》,各地和有关部门都要认真贯彻执行。要确保离退休人员基本养老金和国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放。今年无论如何不能再发生新的拖欠,前几个月拖欠的一定要尽快补上,以取信于民。要认真总结陕西、北京、大连等地“两个确保”工作的好经验,加以表彰和推广。对再发生拖欠的地区,要通报批评。实行差额缴拨办法是造成企业拖欠养老金的重要原因,今年务必实现基本养老保险基金由差额缴拨改为全额缴拨,并基本实现养老金的社会化发放。各地区要千方百计增加社会保险基金,今年预算超收的财力应主要用于补充社会保障基金。对于那些各方面工作到位,但资金仍有缺口的困难地区,中央将给予适当补助。

四、建立稳定、可靠的社会保障基金筹措机制

进一步完善社会保障体系,关键在于增加社会保障基金来源,并建立稳定、可靠的资金筹措机制。这是建立新型社会保障体系不可缺少的基础条件。这个代价必须付,也能够付得起。

为此,我们要认真贯彻落实已采取的措施,同时要进一步拓宽思路,积极开辟新的筹资渠道,特别要着力建立一个全国性的社会保障基金。

首先,依法扩大社会保险覆盖范围,提高收缴率。城镇各类企业事业单位及其职工都必须依法及时足额缴纳社会保险费。每个企业都要做到:一交税,二交社会保险费,在这个基础上才能分配企业利润。不按规定交足社会保险费,不能提取利润作其他用途。同时,要进一步加强征缴管理,堵塞漏洞,应收尽收,减少流失。从各地经验看来,委托税务系统代为征缴,效果较好。

其次,进一步调整财政预算支出结构。这两年,我国财政支出用于社会保障的资金增加较多,但总的看来,这项资金所占比例还较小。世界上不少国家社会保障支出的比例都比我国高。从现在起,中央和地方各级财政都要加大调整财政支出结构的力度,明显提高社会保障支出占财政支出的比重。要压缩部分行政事业性经费支出,特别是严格控制修建楼堂馆所,不搞重复建设,以腾出资金增加社会保障基金。

三,通过资本市场变现部分国有资产。这方面潜力很大。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出,只要坚持公有制为主体,国家控制国民经济命脉,国有经济比重减少一些,不会影响我国的社会主义性质。并明确提出,可以通过股票市场“适当减持部分国有股”。这为我们利用股票市场变现部分国有资产筹集社会保障基金,提供了理论基础和政策依据。国有资产的减持有多种实现方式,可以通过证券市场把即将上市和已上市公司中的国有股份变现,也可以通过转让非上市公司的国有资本和国有土地出让等方式来实现。减持国有股的权限在中央,各地方不能自行操作。国有资产属于全体人民,是人民的劳动积累,变现部分国有资产,用于弥补社会保障基金的历史欠账,是取之于民,用之于民。从根本上说,解决国有企业职工的社会保障问题,也有利于提高国有经济的竞争力和控制力。

第四,国家发行社会保障长期债券。这种债券不还本,只付息。世界上有些国家采用这种办法,我国也可考虑发行这种长期债券。

第五,增加彩票发行。要改进彩票发行办法,整顿和规范发行机构,降低发行成本,实行全国统一发行。在现定社会福利彩票和体育彩票发行额基础上,扩大发行规模,统一管理,划定所筹资金各类用途的比例,新增加的收入主要用于补充社会保障基金。彩票的发行办法要规范、透明,奖励要用现金,不搞实物。这样才能树立信誉,防止腐败和作弊。

此外,还可以考虑其他可行的办法。例如,利息税、遗产税、赠予税等收入,可专项用于社会保障基金。

为了加强对全国性社会保障资金的管理,有必要成立国家社会保障基金,并设立理事会,负责资金筹集、账户管理和基金保值增值。国家社会保障基金理事会由国务院有关部门和社会知名人士、专业人士组成,提高基金的权威性、公开性、透明度。国家社会保障基金管理机构的主要职责是,选择并授权合格、可靠的资产管理公司等投资机构,对其持有的证券和现金进行保值增值运营,并对其运营进行监督。国家社会保障基金筹集的资金,根据劳动保障部、财政部的统筹,用于弥补各地方社会保障基金的不足。有关部门对这项工作要抓紧研究论证,提出切实可行的方案。

五、切实加强领导,加快完善社会保障体系步伐

先,进一步提高思想认识,高度重视。加快建立统一、规范和完善的社会保障体系,对于深化改革、保持稳定、实现社会经济可持续发展,具有十分重大的意义。各部门、各地区一定要着眼于改革、发展、稳定的大局,以对人民、对国家、对历史负责的精神,把这件大事放在突出重要的位置,切实抓紧抓好。要通过加快完善社会保障体系,构筑社会“安全网”,使广大职工群众增强对我国改革和发展前景的信心。只有做好这件大事,才能稳定民心,稳定社会,改革攻坚和结构调整才能顺利推进。

第二,真正更新观念,转变政府职能。建立和完善社会保障体系,营造稳定、良好的社会环境,是在发展社会主义市场经济条件下,人民政府义不容辞的重要任务和主要职责。现在,一些地方政府的主要精力用在上建设项目方面,搞社会保障没有钱,却花费大量资金上新项目、铺摊子,搞重复建设、搞“形象工程”。这种做法是十分错误的,必须坚决纠正。一定要用很大的精力,千方百计筹集资金,抓好社会保障体系建设。

第三,精心制定方案,加强组织协调。要研究借鉴国外成功经验,密切结合我国国情,在已有工作的基础上,继续进行深入、全面的调查研究,制定周密可行的方案。国务院已组织专门力量,研究制定进一步完善社会保障体系的具体实施方案,准备于今年底报党中央批准后,明年选择部分地方进行试点。各级地方党委和政府也要组织必要力量,做好各项准备工作和基础工作。

第四,努力做好舆论宣传工作。发挥我们党的政治优势,做好社会保障体系建设有关政策和措施的宣传解释工作。同时,要切实加强思想教育,积极化解可能出现的各种思想问题和障碍,争取广大干部群众的理解和支持。

建立和完善社会保障体系这项工作做好了,不仅可以把我国社会主义市场经济体制的改革大大推向前进,而且将为实现国家现代化的宏伟目标奠定坚实的基础。总之,这是一项利在当代、惠及千秋的根本性制度建设,是一项重大的社会系统工程和奠基性工程。我们要在以江泽民同志为核心的党中央领导下,同心同德,集思广益,为尽快建成这项伟大的工程而积极努力。

*这是朱镕基同志在进一步完善社会保障体系座谈会上的讲话。

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