张左己：在全国劳动保障依法行政工作会议上的讲话

这次会议是部里召开的第一次依法行政工作会议，十分重要。这次会议的召开，对劳动保障部门认真贯彻依法治国方略，提高依法行政水平，将起到重要作用。下午，雅芝同志将做工作报告。这里，我讲几点意见。

一、劳动保障事业面临着前所未有的发展机遇

近年来，随着国有企业改革和经济结构调整力度的加大，劳动保障工作成为全党重视、全民关注的重大社会问题。党和政府对劳动保障工作给予了前所未有的高度重视。1998年5月，党中央、国务院召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，明确提出两个确保的目标任务和政策措施。江泽民总书记强调指出，这项工作不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题；不仅是现实的紧迫问题，也是长远的战略问题，要求各级党委和政府，一定要把它作为头等大事抓紧抓好。12月14日，江泽民总书记亲自主持社会保障与法制建设讲座，并发表重要讲话。1999年5月，江泽民总书记在内蒙古和湖北考察期间，专门视察了包头的企业再就业服务中心和武汉劳动力市场，在主持召开5个大区国有企业改革座谈会时，把两个确保问题作为促进国有企业改革的重要措施统筹研究。9月，党的十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，其中用了整整一个部分的篇幅，集中论述减员增效、再就业和社会保障制度改革问题，第一次明确提出形成市场导向的就业机制、完善社会保障体系和建设现代企业工资分配制度的劳动保障事业发展思路。8月，李鹏委员长主持召开全国人大常委会会议，专门听取劳动保障部两个确保工作的汇报。11月，中央召开经济工作会议，朱镕基总理的讲话用一个部分的篇幅，专门部署劳动保障工作。今年3月，九届全国人大三次会议通过的《政府工作报告》，也是专门用了一个部分，集中论述社会保障工作。两会结束后，朱总理用了半个月的时间，带领劳动保障、财政、计划、经贸、民政等部门的负责同志，到江苏、辽宁专门就社会保障问题进行调研，一再强调加快社会保障体系建设是当务之急，刻不容缓。

从社会各方面对社会保障工作的关注情况看，加快社会保障体系建设不仅是个社会热点问题，也是社会各界的共识和强烈呼吁。今年两会期间，下岗职工基本生活保障、企业离退休人员养老金发放、医疗保险制度改革等社会保障问题，成为代表和委员们会上会下议论最多的话题之一。本次两会收到涉及社会保障方面的建议和提案达230多件，人大1号建议就是关于社会保障工作的。代表和各位说，建立市场经济，没有社会保障不行；深化国有企业改革，没有社会保障不行；保持国家长治久安，没有社会保障更不行。代表和委员们认为，两年来，在党中央、国务院的正确领导和有关部门的共同努力下，两个确保得到巩固，去年又提高了下岗职工、失业人员、离退休人员及城市居民最低生活保障待遇水平，这些措施对扩大内需、维护稳定等，发挥了积极作用。同时也要看到，由于经济结构调整、企业兼并破产力度的加大，部分地区财政困难，再加上少数地方工作不到位，职工上街、堵路等群体性突发事件时有发生。实践证明，社会保障工作做得好，社会就稳定；一些地区做得不好，就容易引发局部地区社会动荡。对此，我们决不可掉以轻心。

再从各级财政对劳动保障工作的投入情况看，也是前所未有的。拿中央财政来说，1998年、1999年支持两个确保的资金分别达155亿元和255亿元，今年的预算安排是350多个亿，是历年来所没有的。今后还将进一步采取措施，拓宽社会保障筹资渠道，包括调整财政支出结构、国有资产变现、开征利息税、发行债券等方式，进一步增加对社会保障的资金投入。

以上情况表明，党中央、国务院对劳动保障工作高度重视，社会各界对劳动保障工作的关心支持也是空前的，这既给劳动保障工作带来新的发展机遇，又对我们的工作提出了新的更高的要求，我们面临的挑战也是前所未有的，向规范完善的社会保障制度过渡的任务是十分繁重的。

应当看到，现行的社会保障制度还不健全，突出表现在：

一是覆盖面还比较窄。大部分外商投资企业、私营企业和一部分集体企业尚未参加社会保险，约有1200万人没有参加养老保险，1500万人没有参加失业保险，医疗保险刚刚起步，推进的难度很大。

二是社会保障资金缺乏有力保证。下岗职工基本生活保障资金的近70%靠财政投入，一些地方由于财政困难，下岗职工基本生活保障资金缺口较大。养老保险虽有700多亿元的基金积累，但分布不平衡，去年当期收不抵支的有20多个省区。据测算，今年的收支缺口达200亿元，养老保险个人账户空账记录达1900亿元。特别是随着人口老龄化进程的加快，社会保障基金的缺口将成为制约社会保障体系建设的关键问题。

三是管理服务的社会化程度较低。由于基础管理薄弱和制度建设没有跟上，养老保险实行全额征缴和社会化发放的比例不到50%，大部分企业仍承担着社会保险金的发放和离退休人员管理工作，既不利于养老金的按时足额发放，也不利于减轻企业社会事务负担。

四是法律法规还不健全。近年来，社会保障法制建设虽有较大进展，但从总体上说，社会保障立法层次还不高，法律法规体系还不健全，目前的五大险种中，只有一个险种出了条例，这与加快建立社会保障体系的要求相比，还有较大差距。

为此，我们必须认清形势，抓住机遇，增强责任感和紧迫感，以坚忍不拔的毅力、百折不挠的努力，加快推进劳动保障事业发展的进程。最近，朱镕基总理在辽宁考察时发表了重要讲话。他强调指出当务之急是各级政府必须不折不扣地贯彻落实现行的社会保障政策，确保企业离退休人员养老金按时足额发放，确保国有企业下岗职工基本生活，进一步加强和完善城镇居民最低生活保障制度，使之成为城镇生活困难居民的“最后保障线”。朱镕基总理还要求，抓紧调查研究，积极做好各项准备工作，加快向统一、规范、完善的社会保障体系过渡。主要是，改进国有企业下岗职工安置办法，逐步使下岗职工由进入企业再就业服务中心，转向直接享受失业保险和城镇居民最低生活保障；在实现社会保险全覆盖，加强社会保险基金全额征缴的同时，通过调整财政支出结构、发行社会保障长期债券、变现部分国有资产等措施，建立可靠、稳定的资金筹措机制和全国性、社会性的保障基金；运用电子技术手段，建立社会保障信息网络；企业、事业单位不再承担社会保险金发放和保障对象的日常管理，社会保险金全面实行社会化发放，社会保障对象由社区管理和服务，真正形成独立于企业事业单位之外的社会保障体系。朱镕基总理提出，建立完善的社会保障体系，要通过论证，先试点，再立法，逐步推行。在座的同志们对完成总理提出的加快社会保障立法的任务，肩负着重要使命。

二、劳动保障立法既是对实践经验的总结，又是推动工作的重要条件

党的十五大明确提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”，“一切政府机关必须依法行政”。1999年3月九届人大二次会议通过的宪法修正案郑重规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国，是我们党的庄严承诺，是我国社会进步重要标志，是国家长治久安的重要保障。

实行依法治国，最基本的一条，就是立法先行。江泽民总书记在社会保障与法制建设讲座上强调指出，必须十分重视和不断加强社会保障的法制建设。世界上许多国家的实践表明，基本的保险活动，都是国家通过制定相关法律、法规和政策来强制实施的。我们要把社会保障方面长期积累的成功经验，认真地梳理、总结、提炼，并用法律形式确定下来。今年3月，朱镕基总理在九届全国人大新闻发布会上，面对中外记者，再次强调了我国重视社会保障工作和加快社会保险立法的工作思路。总书记和总理的重要讲话，是我们搞好社会保障立法工作的基本指导思想。

近年来，在总结社会保障制度改革实践经验的基础上，不断加快了社会保障法制建设的进程，已经取得了不小的成果。以国务院《关于统一城镇职工基本养老保险制度的决定》《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》《失业保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》《城市居民最低生活保障条例》为标志，社会保障的政策法律框架已具雏形。特别是1999年初发布实施的两个条例，成为两个确保和社会保险扩面征缴的有力法律武器。从两个条例实施一年来的情况看，截止到去年底，参加基本养老保险的人数达到9433万人，失业保险参保人数达9912人，扭转了养老、失业保险参保人数连续两年下降的局面，分别比上年增加958万人和1983万人。养老保险基金征缴率达90%以上，失业保险基金超过上两年基金收入之和。实践证明，立法工作是推动劳动保障工作的重要条件。

我们也要看到，我国的劳动保障法律体系尚不健全，与建立规范的社会保障体系的要求相比，社会保险立法滞后，一定程度上制约了社会保障体系的建立和完善。党的十五届四中全会、中央经济工作会议、九届人大三次会议，以及最近一个时期国务院领导同志的讲话，对加快建立独立于企事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化、统一规范完善的社会保障体系提出了明确要求，如何总结实践经验，在充分论证、先行试点的基础上，及时将改革成果上升为法律规范，是摆在我们面前的一项紧迫而重大的任务。目前，全国人大已将《社会保险法》列入本届人大的立法计划。《社会保险法》是劳动保障的重要法典，也是治国安邦的重要法典，同样是亿万人民翘首以盼的法典。我们要动员劳动保障系统和社会有关方面的智慧和力量，共同把这部看家大法立好。

在劳动立法方面，要以《劳动法》为龙头，加快《劳动合同法》《集体合法同》《促进就业法》以及劳动争议处理等方面法律法规的立法步伐。

需要强调的是，九届人大三次会议审议通过了《立法法》，旨在防止和纠正有些法律、法规、规章的内容越权，有些法规、规章与法律相抵触，或者法律与法律之间有冲突，存在部门利益、地方利益的现象，首次对我国的立法工作进行了规范。我们要认真学习贯彻这部法律，并同当前的立法工作结合起来，以《立法法》为指导，做好《社会保险法》等项立法工作。

三、严格行政执法，确保劳动保障法规政策的贯彻落实

依法行政的关键在于严格执法。正如朱镕基总理在全国依法行政工作会议上强调指出的，现在突出的问题是有法不依、执法不严、违法不究，有令不行、有禁不止。如果有法不依、执法不严、违法不究，实际上等于无法。从劳动保障工作来讲，《劳动法》赋予了我们劳动保障监察执法的职能，这是劳动保障部门的一项十分重要的职能，它担负着促进劳动保障法律法规贯彻落实的重任。劳动保障监察工作虽然起步较晚，但从近年来的实践看，发展十分迅速。各地劳动保障部门都非常重视监察执法工作，短短几年时间，基本形成了自上而下的监察执法体系，依据《劳动法》和有关劳动保障法律法规，组织开展了各种形式的监察执法活动。仅以去年为例，全国各级劳动保障监察机构就监察用人单位140万户，立案查处劳动保障违法案件近20万件，查处群众举报案件9万件。为配合社会保障扩面征缴工作，各地广泛开展了社会保险执法大检查，共督促29万户用人单位办理社会保险登记，缴纳养老、失业保险费57亿元，对督促用人单位依法履行劳动合同，清理整顿劳动力市场秩序，推进两个确保和社会保险扩面征缴，起到了积极的作用。但是，与形势的发展和依法行政的要求相比，还有很多不足之处。有的地方监察工作不到位，不少违反劳动法律法规的现象没有得到及时纠正；有的地方劳动保障监察机构还不健全，有的甚至在机构改革中取消了监察机构；有的地方劳动保障监察队伍素质还不高。这些问题需要引起我们的重视，切实采取措施加以解决。

在市场经济条件下，劳动保障部门实施依法行政，更多地要靠监察执法手段，日益繁重的劳动保障工作，迫切要求监察执法发挥更大的作用。各地劳动保障部门要进一步强化这项工作，在这次机构改革中，职能不能丢，机构不能撤，队伍要加强、充实、提高，尽快形成以监察机构为主干、有关机构和社会组织相配合的监察执法机制，努力把劳动保障法律法规和政策贯彻到各类用人单位和每个劳动者。要重提企业劳动工资管理这个问题。现在这项工作削弱了，使侵害职工权益的现象屡有发生。对此，要加大监察力度，依法维护劳动者的合法权益。

四、落实《行政复议法》，强化行政执法监督

要做到依法行政，必须强化对政府机关和政府工作人员执法活动的监督。我国的宪法和法律法规已经规定了许多对行政机关的监督制度。从行政机关外部看，有各级人大的监督，有法院依据行政诉讼法的司法监督，有群众监督，有舆论监督等等。行政机关都应自觉地接受这些来自外部的监督，我们劳动保障部门也是如此，毫不例外，去年，全国人大常委会通过了《行政复议法》，在总结近十年来行政复议制度实践经验的基础上，进一步体现了为民、便民的原则，扩大了行政复议范围，简化了行政复议程序，严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任。各级劳动保障部门要认真学习《行政复议法》，深刻领会其精神实质，严格执法《行政复议法》的各项规定，认真履行行政复议法职责。对劳动者、用人单位和其他组织依法提出的行政复议申请，要积极受理；对违法的具体行政行为，要坚决予以撤销；对不当的具体行政行为，要坚决予以变更，不得“官官相护”。一旦发现该受理不受理、该作出决定不作出决定、严重不负责任，甚至“官官相护”等情况，必须坚决予以纠正。该追究法律责任的，要依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。

强化行政执法监督，还必须推行行政执法责任制和评议考核制。近年来，不少地方按照党的十五大提出的要求，在推行行政执法责任制和评议考核制方面进行了积极探索，取得了一定效果。从不少地方的经验看，实行行政执法责任制，关键是要明确行政执法机关和行政执法人员的责任；实行评议考核制，前提是要实行政务公开，行政执法的依据、权限、程序都要公开，办理结果也要公开，自觉地把执法活动置于群众监督之下，杜绝“暗箱操作”。北京市劳动保障局在政务公开方面进行了大胆的尝试，取得了良好的效果。

强化行政执法监督，贯彻《行政复议法》，最为关键的是要提高我们劳动保障队伍的素质。打铁还需自身硬。从近年来劳动保障部门贯彻实施《行政复议法》的情况看，还存在一些问题，有的在作出行政行为时，调查取证不细；有的程序不合法，行为处置不当。在去年的行政复议案件中，法院作出撤销劳动保障行政行为的比例达10%以上。行政复议是“民告官”，“红头文件”也可以成为复议的对象，再加上劳动保障工作的桩桩件件，都与广大人民群众利益息息相关，当“被告”的概率很高。现在群众上访、起诉，不少是有法律依据的，群众的法律意识在不断增强。所以，我要郑重地向同志们提出，并与同志们共勉，一定要学法、懂法，以法正己，依法行政，依法办事，切实树立劳动保障部门勤政、廉政、务实、高效的形象。

同志们，全面推进劳动保障依法行政是一项长期的基础性工作，需要我们坚持不懈的努力。各项劳动保障部门要进一步提高认识，采取切实有效的措施，为贯彻落实依法治国的基本方略，全面实行依行政，大力促进劳动保障事业的发展做出新的贡献。