加强中央预算审查监督的新举措——《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》简介

1999年12月25日九届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》），这是继1995年《中华人民共和国预算法》实施以来，全国人大常委会通过的关于加强预算审查监督的一个重要的有关法律问题的决定。这对于更好地履行宪法和法律赋予全国人大常委会的职责，贯彻依法治国的基本方略，规范预算行为，维护国家经济安全，促进我国社会主义民主和社会主义法制建设具有十分重要的意义。《决定》共十二条，主要包括以下方面的内容：

一、对国务院提交全国人民代表大会审查批准的预算草案的内容提出了要求

（一）要求细化预算，强调要编制部门预算。预算法规定，“国务院编制中央预算、决算草案，向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告”，但预算法中没有对预算草案的内容作出规范。实践中报人大审查的预算草案一直沿用过去计划经济体制下形成的预算草案模式，收入和支出都只列到大类，少数列到款；预算建设性拨款只有总数，没有列到项目；对地方的补助支出，既未按省、自治区、直辖市分别列出，也未能按类别列出；预算草案也没有分部门编制。严格地说过去编报的预算草案只能算是一个预算框架或目录，“外行看不懂，内行看不清”，这种状况不仅影响了人大预算审查监督工作的开展，还影响到预算的执行和审计监督工作的开展。为此，《决定》强调要“加强和改善预算编制工作。要坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则，细化预算和提前编制预算。各部门、各单位应当按照预算法的要求编好部门预算和单位预算”。细化预算的基本要求是要将各项预算收支都落实到项目，尤其是支出预算，落实到了项目，部门单位才好执行，审计部门才好进行审计，人大才好进行审查监督，在安排来年预算时才好进行分析比较，作出决策。考虑到我国目前的实际情况，《决定》要求，要“积极创造条件做到：中央本级预算的经常性支出按中央一级预算单位编制，中央预算建设性支出、基金支出按类别以及若干重大项目编制，中央财政对地方总的补助性支出按补助类别编制。”这里尤其要注意的是要编好部门预算，根据预算法的规定，“中央政府预算由中央各部门的预算组成”，从目前情况看，这是一个薄弱环节。目前一个部门的资金往往来自多个渠道，事业费用来自财政部门，基建费来自计划部门，科技费来自科技部门，行政管理费来自政府行政机关管理部门等等。由于目前没有编制完整的部门预算，无论是部门本身还是主管财政部门，都很难掌握某一个部门究竟支配着多少资金。由于资金来源不同，一个部门往往要向不同的部门申请资金，要向不同的部门报帐，这就造成“家底”不清、管理混乱的局面。为了解决这个问题，《决定》进一步强调“各部门、各单位应当按照预算法的要求编好部门预算和单位预算”，按照预算法的要求编好部门预算和单位预算的基本要求是要将一个部门和单位的全部预算收支都编在一起，在内部结构上，要将资金落实到每一个下属单位，落实到每一个项目上。从目前几个编制部门预算的试点单位的情况看，编制部门预算的做法好处很多，深受财政和试点部门的欢迎。

（二）对政府提交人大审查监督的材料提出了具体要求。目前，国务院提交全国人大审查的预算草案内含四张表，一是年度全国预算表，二是年度中央预算表，三是年度地方预算表，四是年度中央政府基金预算表，表后附有简单的若干数字注释。从预算草案中所反映的信息量来看，是远远不够审查监督的需要的。为此《决定》要求，“国务院财政部门应积极创造条件，做到提交审查的材料包括：科目列到类、重要的列到款的预算收支总表和中央政府性基金预算表，中央各预算单位收支表，建设性支出、基金支出的类别表和若干重大的项目表，按类别划分的中央财政返还或补助地方支出表，中央财政对农业、教育、科技、社会保障支出表等，以及有关说明”。这里提国务院财政部门应积极创造条件做到，既并不是要求其马上全部做到，国务院财政部门一时做不到的，可以暂缓做到，但是不能等，要积极创造条件，努力去做。这里将农业、教育、科技和社会保障支出单列出来，一是这些行业十分重要，且为国人所特别关注；二是我国的农业法、教育法、科学技术进步法等法律法规中对财政向这几个行业的投入作出了规定，这也是人大预算审查监督的重点内容。

（三）对预算的完整性提出要求。无论是从理论上讲，还是从国家实际政治经济管理需要上讲，政府的全部收支都应编入预算，提交议会审查批准，从现代民主政治的要求上讲，是不能允许政府及其部门在这方面藏着“隐私”的（涉及国家安全的特殊支出有特别处理方法）。我国在过去特殊环境下，形成了大量的预算外资金，预算外资金是指根据国家法律、法规和有关规章收取、提取和安排使用的未纳入预算的财政性资金。预算外资金的存在危害很大，从揭发出来的一些大案要案来看，不少与预算外资金的管理不善有关，社会各方面要求将其纳入预算管理的呼声很高。为此，《决定》要求，“要采取措施将中央预算外资金纳入中央预算”，考虑到目前将预算外资金全部纳入预算尚有困难的实际情况，《决定》允许有一部分预算外资金可暂不纳入预算，但要求“对暂时不能纳入预算的要编制收支计划和决算。预算外资金的收支情况要向全国人民代表大会常务委员会报告”。

二、加强对预算执行的监督

《决定》在加强对中央预算执行的监督方面提出了五个方面的要求：

（一）要求全国人大财政经济委员会和预算工作委员会应当做好监督中央预算执行的有关工作。这里讲的有关工作主要是随时追踪了解预算的执行情况，并及时报告全国人大常委会，让常委委员们及时了解情况；向国务院有关部门及时传达常委会或常委委员们对预算执行的意见、看法和要求；向常委会和常委委员们提供有关经济运行情况和有关分析材料等等。

（二）要求国务院有关部门应及时提交预算执行的有关情况。全国人大常委会要加强对预算执行的监督，前题是必须掌握了解预算执行情况。由于过去在这方面是一个薄弱环节，有必要作出明确具体的规定。《决定》要求，“国务院有关部门应及时向财政经济委员会、预算工作委员会提交落实全国人民代表大会关于预算决议的情况，对部门、单位批复的预算、预算收支执行情况，政府债务、社会保障基金等重点资金和预算外资金收支执行情况，有关经济、财政、金融、审计、税务、海关等综合性统计报告、规章制度及有关资料。”在每年召开的全国人民代表大会上，都会对上年预算执行情况和本年预算安排情况作出决议，决议除对预算草案作出批准或不批准的决定外，还将当年预算的执行提出要求。这种要求分为直接要求和间接要求两种，直接要求是指决议中明确提出国务院及有关部门应当怎样做的要求；间接要求是指决议中虽未提出明确具体的要求，但明确表示会议同意财政经济委员会或某个委员会在预算审查报告中提出的意见，这时财政经济委员会或某个委员会的意见就成为大会决议的间接要求。对于全国人民代表大会的决议中提出的要求，不管是直接的还是间接的，法律效力都一样，国务院及有关部门都应当认真执行，并将执行情况向全国人大提出报告。批复预算是一道法律手续，根据规定，财政部应当在全国人民代表大会批准中央预算之日起30日内，批复中央各部门预算。中央各部门应当自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。《决定》中要求财政部向财政经济委员会、预算工作委员会提交对部门、单位批复的预算，一方面是为了掌握各部门预算资金的实际运用情况，便于对整个国民经济和社会发展进行分析，便于对决算和来年预算的审查；另一方面也是为了督促部门、单位及时批复预算，以充分发挥资金的使用效益，保证部门单位能及时得到资金，开展工作。预算收支执行情况，政府债务、社会保障基金等重点资金和预算外资金收支执行情况，有关经济、财政、金融、审计、税务、海关等综合性统计报告等，都是预算监督工作中不可缺少的资料。这里讲的规章制度主要是指涉及预算的规章制度，涉及预算的规章制度对预算的编制和执行都会产生重要影响，应当提交人大掌握。

（三）加强对预算超收收入使用的监督。由于预算只是一种预计安排，是一种主观的东西，实际执行中肯定会有一些变化，再加上我们在编制预算时比较强调留有余地，在预算的实际执行中常常会出现超预算收入，有时甚至会出现较大的超预算收入。1997年中央的超预算收入为77亿元，1998年为180亿元，1999年估计更多。预算执行中有了超收，只要是依法征收的，就是好事。现在的问题是，超收收入应用在什么地方、使用时应经过什么程序。一般说来，预算超收收入应留待下年使用，特别是在我们目前存在大量财政赤字的情况下，对超预算收入切不可轻举妄动。但为发挥资金的使用效益，在通盘考虑的前提下，提前使用超预算收入也未尝不可。但由于使用超预算收入追加支出是在全国人民代表大会批准的预算之外进行的，依法应报经全国人大常委会批准，这也是我国社会主义民主和社会主义法制的基本要求。近些年来，尽管中央财政超预算收入很多，而且都是在当年使用了，但都没有报经全国人大常委会审查批准，而在一些地方，使用超预算收入是编制了预算调整方案，报经同级人大常委会审查批准的。出现这样的情况，主要是由于人们对预算法第53条的理解不同。在这个问题一时难以解决之前，《决定》提出了三项要求，一是明确规定中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出；二是中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，即不能随意使用；三是实行通报和报告制度，即国务院财政部门应及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人民代表大会常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告。

（四）严格控制预算科目之间的资金调剂，防止挪用。当前预算执行中的一个突出问题是资金调剂过于随意，挪用现象严重，这在近些年的审计工作报告中已有所反映。我国预算法明确规定，“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”经人大批准的预算中已作了安排的支出，应予以保证，非经法定程序不得改变；预算中没有安排的，非经法定程序也不得随意支出。为此，《决定》强调要“严格控制不同预算科目之间的资金调剂，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减，须经全国人民代表大会常务委员会审查和批准，以后根据需要还可以逐步增加新的项目”。

（五）对中央预算调整方案的审查工作提出要求。根据预算法的规定，“各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准”，“未经批准，不得调整预算。”但预算法对预算调整方案的审查工作未作出规定。为弥补这一不足，《决定》作了两条具体的规定。一是规定中央预算调整方案应于当年7月至9月之间提交全国人民代表大会常务委员会，以便能在每年8月或10月召开的常委会上审查。对预算的调整早了不行，人大刚通过的预算，如马上就作调整，这显然不妥。对预算的调整晚了也不行，太晚就会使得调整后的预算的执行跨到下一个预算年度了。二是规定国务院财政部门应当及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报中央预算调整的情况，在常务委员会举行会议审批中央预算调整方案的一个月前，将中央预算调整方案的初步方案提交财政经济委员会，由财政经济委员会进行初步审查。

三、对决算的编报、审查提出要求

决算是预算执行情况的汇总，是年度预算执行工作的反映，政府将一年来的预算执行情况编成决算，报经人大审查批准，以获得人大的确认，这是一道法定程序。我国预算法对决算的编制作有专门规定。《决定》在预算法规定的基础上进一步规定了两条，一是规定中央决算草案应当按照全国人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整或变更数以及实际执行数分别列出，变化较大的要作出说明。这主要是为了防止出现因调整口径而给决算审查带来困难，目的是为了便于常委委员们进行对照审查。二是确立了对决算的初步审查制度，规定中央决算草案应在全国人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准的一个月前，提交财政经济委员会，由财政经济委员会结合审计工作报告进行初步审查。

四、对审计工作提出了要求

在我国，对政府预算执行的审计是由政府内部的审计机关进行的，我国目前还未象外国那样建立独立于政府之外的外部审计制度。内部审计虽然也能查出许多问题，但由内部审计机关向外部报告审计情况，在涉及揭露问题时，难免有“护短”之嫌。在目前没有建立外部审计的情况下，开展对预算执行的审计，还有很多工作要做。《决定》针对我国目前的实际情况，作出了三项规定，一是要求国务院审计部门要按照真实、合法和效益的要求，对中央预算执行情况和部门决算依法进行审计；二是对审计出的问题要限时依法纠正、处理，不能不了了之；三是国务院应当向全国人民代表大会常务委员会提出对中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，必要时，常务委员会可以对审计工作报告作出决议。

五、对备案制度作出了规定

备案制度是人大对政府工作进行监督的一个重要手段，《决定》规定“要依法执行备案制度。国务院应将全国人民代表大会授权其制定的经济体制改革和对外开放方面有关预算的暂行规定或条例，中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法，省、自治区、直辖市政府报送国务院备案的预算的汇总，以及其他应报送的事项，及时报送全国人民代表大会常务委员会备案。”这条规定是《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例的决定》和预算法中已有的规定的重申和具体化。

六、对预算工作委员会的职责作出了规定

在一部法律中对具体执行部门的职责作出规定是十分必要的。由于全国人大财政经济委员会是全国人民代表大会的一个专门委员会，其主要职责在《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《全国人民代表大会议事规则》等法律中已作了规定，《决定》只对新成立的预算工作委员会的性质和职责作出了规定，《决定》明确规定预算工作委员会是全国人民代表大会常务委员会的工作机构。规定预算工作委员会的主要职责：一是协助财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作；二是受常务委员会委员长会议委托，承担有关法律草案的起草工作；三是协助财政经济委员会承担有关法律草案审议方面的具体工作；四是承办有关备案事项的具体工作；五是承办常务委员会、委员长会议交办以及财政经济委员会需要协助办理的其他有关财政预算的具体事项。经委员长会议专项同意，预算工作委员会可以要求政府有关部门和单位提供预算情况，并获取相关信息资料及说明。经委员长会议专项批准，预算工作委员会可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查，政府有关部门和单位应积极协助、配合。