促进非国有经济参与我国基础领域改革的建议

1999年11月1-3日，我院与德国技术合作公司在海口联合主办了第一次"中国基础领域改革国际论坛"，随后，我们提交了《关于加快我国基础领域改革的若干建议（二十二条）》。2000年11月1-3日，我院、中国经济体制改革研究会及德国技术合作公司在海口联合举办了第二次"中国基础领域改革国际论坛"。在第一次论坛的基础上，重点讨论了非国有经济参与基础领域改革的作用、时机、途径、政策和制度环境。我院在以往研究的基础上，参考此次论坛中外专家的意见，提出本建议报告。 

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出："加强基础设施建设是未来五至十年一项十分重要的任务"。"十五"期间将要实施的若干发展战略，要求基础设施必须保持高速度发展态势。更为紧迫的是，我国即将加入WTO，无论是管理体制和经营机制，还是技术装备、资金、人才和服务方面，基础领域的开放都将面临发达国家的优势竞争。因此，抓住机遇，充分发挥非国有经济参与基础领域改革的作用，创造非国有经济进入基础领域的途径、制度环境和条件，实现基础领域投资主体的转换，是我国目前基础领域改革迫切需要解决的重大问题。

一、充分发挥我国非国有经济的主体作用，加快实现基础领域投资的主体转换

1、吸收非国有经济参与基础领域建设是我国开放市场，打破垄断，加快基础领域改革的重要途径。长期以来，我国政府是基础领域和基础产业的主要投资者，也是经营者。从资金来源看，主要依靠政府的公共预算和发行债券，渠道单一，资金严重短缺。从投资方式看，主要采取直接投资方式，且投资主体缺乏风险约束机制，普遍存在着重复投资、管理落后，投资回报率低，经济效益差等问题。能否有效地解决上述问题，使基础设施建设起到支撑未来经济社会发展的作用，一要看能否有效动员民间和境外资本进入基础领域；二要看能否大幅度提高投资效益。〖HTH〗二十多年改革开放的实践证明，打破国有经济垄断，开放国内市场，引入竞争机制，促进非国有经济成份发展是我国制造业发展形成竞争性市场格局的最重要经验。这些经验对于垄断性服务业和自然垄断性行业的改革提供了有益借鉴。开放市场，打破垄断，吸引非国有经济参与基础领域改革，取代政府成为基础领域的投资主体与经营主体的地位，是加快我国基础领域改革、发展的主要途径。

2、加快实现投资主体转换是我国基础领域改革的基本任务。无论从投资，还是从基础领域市场化改革来说，政府都不可能成为基础领域的投资经营主体。1998年以来的实践证明，仅靠政府以独立投资和直接投资的方式无法解决资金短缺问题，更无法缓解基础设施落后的局面。相对于几万亿的社会资本，政府投资对经济的拉动力是有限的、难以持久的。只有充分调动社会民间资本的积极性，吸引民间资本投资基础领域，才是解决这一矛盾的根本途径。因此，由政府作为投资主体转向非国有经济逐渐成为投资主体，是基础领域加快发展的重要措施，也是基础领域保持活力的关键所在。因此，加快基础领域投资主体的转换，是我国基础领域改革目前面临的最为突出的深层次矛盾，只有从根本上解决这一矛盾，才能使基础领域改革有实质性进展。3、当前，加快非国有经济参与基础领域的改革具有特别重要的意义。进入21世纪，中国基础领域的加快发展对于实现经济结构的战略性调整，对于保持经济的较快发展都是至关重要的。实践证明，民有民营经济具有较强的激励与约束机制，是市场经济的主体与生力军。吸引非国有经济参与基础领域改革，不仅为非公有经济发展找到了新的途径和空间，为我国基础产业的发展提供了新的资源与动力；而且有利于打破我国电信、民航、铁路、电力等行业的长期垄断，形成开放竞争的局面，促进基础领域产业降低成本，改善服务，提高效率和国际竞争能力。因此，我们应抓住时机，主动推进基础领域的改革进程。

二、把握时机、积极推动非国有经济参与基础领域改革的进程

4、我国非国有经济参与基础领域改革的时机已经趋于成熟。过去20多年的发展，我国非国有经济已经取得重大成就，开始成为支撑我国经济增长的主力军。非国有经济仅用1/3的社会资源，生产出2/3的国民生产总值，显示了相当的活力。民间积累了相当的社会投资潜力，6万多亿的社会存款随时都能释放出巨大的投资力量。我国宪法已经肯定非国有经济是社会主义市场经济重要组成部分，十五大文件也承认民营资本的地位与作用。这些进展标志着非国有经济参与基础领域改革的政策和体制条件已经趋于成熟。尽快制定出鼓励非国有经济进入基础领域的具体政策与措施已迫在眉睫。

5、技术进步与制度创新为非国有企业参与基础领域提供了技术条件。过去，基础领域的产品和服务基本属于公共产品的范围，并且由于公共产品存在消费效用的不可分性、消费的非竞争性及受益的非排他性，使私人参与基础领域的投资收益得不到有效实现，这是基础领域主要由政府作为投资主体的重要根源。此外，基础领域还存在经营上的自然垄断和投资上的资金密集等特性，也是民营资本进入基础领域的重要壁垒。技术创新使垄断性行业变得可以引入竞争机制。制度创新也使原来无法实现的收费和收益补偿变为可能。因此，通过制度创新使政府规制更为规范，为基础领域打破行政垄断、引入民间资本提供机会与条件。6、加快基础领域改革，消除非国有经济进入基础领域的体制性障碍。目前，中国非国有经济进入基础领域的主要障碍是行政垄断，特别是有项目审批权的行政性壁垒，对拟进入的企业具有生杀予夺的大权。其次，基础领域现有的组织体系，也对非国有经济进入形成体制性障碍。再次，融资渠道不畅，我国银行体系缺乏为非国有经济融资的部门与渠道，在直接融资方面，对非公有制企业上市还存在过多的限制；资金问题成为非国有经济发展的瓶颈之一。因此，尽快通过相关立法对个人财产实行可靠的保障，这对于消除产权的保护和产业壁垒，加快基础领域的改革步伐有根本性作用。 三、股份制是非国有经济进入基础领域的基本形式，应加快推进基础领域的股份制改革 7、加快基础领域的股份制改革，打破国有经济的垄断局面。在我国经济转轨的关键时期，加快电信、民航、铁路、电力等基础领域的股份制改革，不仅有利于实现两权分离、政企分开，解决投资不足和提高运营效率。更为重要的是，股份制是非国有经济进入基础领域的基本形式。历史上，铁路就是靠股份制发展起来的。我们应当充分估计股份制改造在促进非国有经济进入基础领域中的重要作用。并采取切实的改革措施和步骤，通过股份制改革，尽快打破基础领域国家控制、行业垄断、效率低下的局面。实践证明，国有经济垄断基础领域是形成资源配置低效率，产生制约中国经济发展的结构偏差的主要原因。推进基础领域的股份制改革：要逐步减少国有经济的比重，为非国有经济的进入创造条件；要通过大量吸收国内外资本，实现基础领域的投资主体多元化、股权多元化。当前，按照国家的统一规划，适应我国加入WTO的新形势，对基础领域国有股权的比重，应当有灵活的安排。事实上，只要规划合理，国有股权的比重少一些，更有利于基础领域的竞争和发展。

8、采取有效形式，加快基础领域的股份制改革。无论是应对经济全球化，还是从适应经济结构调整的内在要求看，在电信、民航、铁路、电力等基础领域加快股份制改革都是大势所趋。为此，我们应当抓住机遇，采取多种形式，切实地推进基础领域的股份制改革。首先，对未来一些盈利性的运输、通信、能源等基础产业和基础设施，应根据条件成熟程度，逐步地、普遍地进行股份制改造。第二，对于能够改造为规范的股份公司的，应争取早日上市。第三，对不能整体改制的企业，应采取分类、分解的办法，逐步实现股份制改造。第四，对条件暂不成熟的企业应通过发行可转换债券的方式，分阶段实现股份制改革。第五，在条件成熟时，应扩大社会债券发行的范围，以多种形式实现基础领域投资的社会化，为基础领域的股份制改革创造条件。

9、在加快基础领域股份制改革中建立严格的公司治理结构。股份制的一个重要特征是在实现资本所有者和经营者相分离的基础上，建立严格的公司治理结构。这是国有企业改革的方向，也是基础领域国有部门改革的方向。适应基础领域股份制改革的要求，政府不能再对基础领域的股份制企业实施不必要的行政干预，也不能以所有者的身份控制企业的人事、经营、财务等具体事务。政府在基础领域的活动范围、调控方式及职能都应彻底转变，实现由政府直接管理和控制向间接监控方式转变。

四、采取多种形式，拓宽非国有经济进入基础领域的渠道

10、鼓励民间资本采取联合、联营、集资、入股方式进入基础领域；同时，采用项目分割的方式，降低民间资本进入的门槛。民间资本进入基础领域的方式，不象服装、针织、塑料、低压电器、餐饮等行业，一开始就可以独资进入、独资经营，基础领域投资额度大，存在着相当大的产业壁垒。加上我国民间资本多半是小额资本，单个民间资本不足以形成进入基础领域的力量，民间资本进入的方式只能是联合、联营、集资、入股方式。因此，应当采取有力措施，鼓励和支持民间资本以联合方式进入基础领域。比如通过建立多种形式的基金，把分散的社会资本集中起来，由专业投资人员进行运作，将降低投资风险，有利于调动民间投资的积极性。另一方面，许多具有公益性和商业性的项目，可以分割开来分别组织实施，如铁路运输与建设可分为两部分，将商业性的运输部分让给市场去运作。

11、充分运用资本市场吸收非国有投资。近年来国内外基础领域的改革实践证明，基础领域在长期内具有稳定的投资价值和收益。放宽基础领域运用资本市场和上市的条件，不仅有利于形成非国有经济进入基础领域的途径，而且有利于促进我国资本市场的完善和稳定。应通过货币的资本化、资本的股份化、股份的证券化、证券的大众化来实现的民间资金进入基础领域。

12、充分利用和借鉴BOT方式。BOT是国际通行的基础领域建设方式。我国加入WTO后，利用BOT方式，吸收外资和其他民间资本参与基础领域建设将有很大空间。经济效益好的基础设施项目可以吸引民间资本参与，经济效益不好的项目也可以通过好的制度设计，提高投资预期收益，从而吸引民间资本。政府通过多种方式改善基础设施投资回报率，关键是要解决BOT方式所遇到的土地征用、项目融资、收益补偿等问题。

13、实现经营权的非国有化和国有资本的民营化。非国有经济参与基础领域有资本方式和经营权方式两条线索。非国有经济进入基础领域，不一定要出让国有股权，实现经营权的非国有化本身也是非国有经济参与基础领域的很重要的内容之一。我国基础领域经营权的民营化可供选择的大体有三种形式：即寻找民间的经营者、经理人；通过向民间招标实现基础领域服务和产品的销售代理民营化；通过招标实现基础领域后勤、技术保障的民营化。

14、根据基础设施的不同类型，采取不同方式吸引民间资本。（1）对于电信、铁路、机场、港口、城市公交等既竞争又排他的基础设施，可以由民间资本参股、控股，甚至独资经营。美国的铁路，温州机场，石狮的石湖港等就是私人出资兴建的。（2）对于竞争性弱但排他性强的基础设施。如果有利可图，私人企业愿意投资，那么政府应该引导民间资本介入，而不应该禁止其参与。如收费高速公路、桥梁、隧道等，政府应限制垄断高价以保护消费者利益，同时限制恶性竞争以维护投资人获得合理回报。（3）对于纯公共产品，如果能对使用者强制收费，民间资本仍然可以参与，如灯塔、铁路等。

15、渐进式改革和重点突破相结合，实现非国有经济参与基础领域建设的快速发展。所谓渐进式，是指对基础领域的增量资产部分逐步放开，在资本市场上吸引非国有资本参与基础领域投资建设，从而相应逐渐减少国有资产的相对比例，促进基础领域主体转换。所谓重点突破，是指对基础领域的存量资产部分，通过有重点地减持国有资本，使"国退民进"。具体做法有三种，一是"卖一块"，即通过产权置换、转让等，将一部分国有资产出售，转变产权关系，出售所得上缴国库。二是"分一块"，即把产权制度改革与劳动制度改革、社会保障制度改革相结合，彻底打破"铁饭碗"，转换职工身份，把国家对全民所有制职工的低工资欠帐，以"股票"、"债券"等形式归还，即"买断工龄"。三是"托一块"，即在存量资产中留一部分，进行资产委托经营。资产委托经营不同于承包租赁，而是搞"经营权革命"，是通过经营权市场转让经营权，实现经营权的民营化。目前，需要把渐进的改革方式与重点突破的方式结合起来，把"增量"改革与盘活和重组"存量"有机结合起来，促进非国有经济参与基础领域建设的快速发展。

五、打破行政垄断，全面推进基础领域管理体制改革与创新

16、铁路、民航、电信业改革的总体思路--分业管理。（1）建议铁路行业改革实行"四层分离"。第一层，网运分离，即把具有自然垄断性的国家铁路路网基础设施管理与具有竞争性的铁路客货运输经营分离开，组建一个统一的国家铁路路网公司及若干个有较强实力的客、货运输公司，实行分类管理。第二层，铁路干线与铁路支线相分离。组建单独的、综合性的支线管理机构，有条件的支线进行规范的公司制改革。第三层，客货运分离。客运中有些出于公益性考虑不能完全放开的部分，应采用转移支付的方式对公益性铁路的经营进行补偿，其余部分则应完全放开。第四层，一般货运与集装箱运输、冷藏运输、特殊运输等相分离。（2）建议民航业的改革实行分业经营。第一，盈利性业务与非盈利性业务分开。将经济落后地区、客流量小、不盈利但社会效益显著的业务与航空公司业务、航油航材经营业务、经济发达地区且客流量大的机场业务等盈利性业务分开，采取不同的投资、运营方式和财税政策。第二，自然垄断性业务与竞争性业务分开。对机场服务等具有自然垄断性质的业务，要在业务范围、收费价格、服务标准等方面进行管制，对航空公司业务、航油航材经营业务等非自然垄断业务，要打破行业性垄断，引入合理的竞争。第三，航空业内部服务职能按专业分离，即按客运、货运、通用航空、旅游、技术信息、航空食品、地面服务等进行专业化分工。第四，军用、民用、通用相分离。（3）建议电信市场逐步完全放开。第一，电信基础设施建设与电信服务业务相分离，对电信基础设施建设有所限制，完全放开电信服务业务。第二，对电信基础设施领域的主干网络与接入终端住户的局域网络圈相分离，使网络领域局域层次竞争成为可能。第三，保证普遍服务业务。政府必须保证提供充足和合适的全国范围内的电信服务，若普遍服务有缺口，应通过招标的方式，选择最低限的补贴保证提供普遍服务业务。第四，通过招标或拍买，发放有限的许可证，按许可证的类别分别允许提供传播线路、公共线路及自行运作电信网络基础上的声音电话服务。

17、放松基础领域进入管制，确立价格市场形成机制。（1）在铁路业，建议在"网运分离"的前提下，对路网和运输企业间的结算价实行政府定价，放开除农用物资、军用物资等特殊物资以外的货运价格，对客运则应完全放开。改革全国统一运价的传统价格体制，形成以各运输企业产品价值为基础的、反映市场供求状况的区域性、专业性铁路运输企业的产品价格。（2）国际上电信市场开放的经验证明，电信市场开放越早的国家，电信业发展就越快，服务价格也更低廉。因此，应在电信资费实行听证制的基础上，由市场形成电信价格。（3）在民航业，应放松管制，除属于自然垄断性的、涉及国家安全的基础设施（制空权及通讯导航设施）等可以由国家继续控制外，对属于竞争性的航运业、机场服务及航线等则要与民航总局及其分支机构脱钩，实行基于市场供求关系的航运价格政策。满足广大消费者的多样化需求，对不同的航线、航班、飞机、季节和节日，允许实行灵活的票价，不断缩小国内价格与国际价格的差距，迎接加入WTO和更激烈的国际竞争。

18、分解铁道部职能，推进铁路运输管理体制改革。应将铁道部的铁路国有资产管理职能分解出来，转移给国有资产管理部门。铁道部作为政府职能部门，主要担负全国铁路的行业管理、铁路国有资产监督管理、铁路运输市场管理调控及部分社会事物管理职能。铁道部现有的国有资产营运职能，转移给新组建的中国铁路建设投资公司或以经济区域和现有路局为基础、按照现代企业制度组建的铁路运输集团，让它们作为市场主体与法人实体，依据运输市场状况进行独立决策与经营。明确铁路运输业的属性，以法律形式界定国家与铁路运输以外的关系，为铁路运输业实施市场化经营创造条件。建议结合《铁路法》的修订，通过法律手段来界定铁路运输业商业化经营与公共产品性质之间的关系。当铁路运输业在承担国家所需运输而蒙受损失时，国家要依据契约给予补偿。

19、实行"先脱钩、后重组"，推进民航管理体制改革。民航管理体制改革应从转变民航总局职能入手，撤消省级民航管理机构，实行国家、大区垂直管理模式，即建立机构精干、运转高效的民航总局及其地区管理机构两级行政管理体制。民航总局及其地区管理机构与所属企业完全脱钩，管理方法和手段要由过去简单地定计划、管审批，转变为制定并实施全局性、战略性行业发展规划。加快机场管理体制改革，建议中央政府所属的机场资产，应尽快地转让给地方政府，少数仍属直属中央政府的机场，应成立机场公司，由国务院授权管理经营。民航总局主要行使政府对机场的行业管理职能，不再直接管理机场。改革传统的空中管制办法，按照国际惯例，重新划分我国空中资源的军用、民用、军民合用（混用）的航空权。

20、打破"政企联盟"，使信息产业部成为一个真正中立的管制者。信息产业部的成立，标志着信息产业统一规制时代的到来。但只要信息产业部继续负责中国电信内部企业的改制和内部管理及其经营运行，它所制定的管制政策就难免有倾向性，很难真正发挥其行业管理职能。信息产业部作为行业的行政管制者，代表的应是公共利益，即站在中立的立场上，尽量避免任何利益集团的干扰，保证电信业内部有效竞争机制的建立。因此，当务之急是实行信息产业部与电信企业的彻底分离，从而打破"政企联盟"，使信息产业部成为真正中立的管制者，对现有市场主体和新进入者一视同仁，进行公平管制。

六、加强法制保障和服务功能，充分发挥政府在非国有经济参与基础领域改革中的重要作用

21、应进一步解放思想，转变观念，转变政府职能。首先，政府要尊重和支持非国有经济参与基础领域的改革发展。从现代市场经济的角度看，非国有经济进入基础领域是中国经济市场化改革的题中应有之义，是市场经济内生的必然要求。因此，政府对非国有经济参与基础领域改革不是允许不允许、赋予不赋予、让出不让出的问题，而是要还权与民、还权于市场。其次，应进一步明确政府的职能定位。政府有义务为社会提供基本的公共产品和信息服务，创造和维护公开和公平的社会经济环境。政府的主要作用应是完善基础领域的立法，推动政府工作的法制化，规范市场经济条件下财产关系、信用关系和契约关系，维护市场秩序，保证公平竞争，建立和完善社会保障制度和社会服务体系，为基础领域的改革和发展提供良好的制度环境。

22、实现由政策推动向制度推动的转变，为非国有经济参与基础领域的改革提供制度和法律保障。我国基础领域改革沿袭一种先改革、后立法的传统，主要依靠政策手段推动非国有经济参与基础领域的建设和发展。政策的随机性较大，缺乏法律制度的规范性和稳定性，由此产生许多弊端。加入WTO，必然要求减少经济活动中的人为因素，提高法制化程度。加快我国基础领域的体制改革进程，迫切需要建立一套清晰透明、规范市场运作、符合国际惯例的"游戏规则"。目前我国基础领域应该提上议事日程的立法重点，是尽快制定全国统一的《航空法》和《电信法》，修改《电力法》和《铁路法》。新的法律应体现立法者的中立性以及立法过程的公开性和透明性，保证法律和规则符合各个方面的利益，保证公私营经济公平的进入基础领域；法律必须确定基础产业改革的目标与程序，以增加市场的可预见性；新的立法应把引入竞争作为立法的基本原则，将原来的维持垄断的市场结构的法规条目予以废除；必须体现实行政企分开的原则，明确政府、行业管理机构与经营机构的关系；必须对管制机构的权限和行政程序进行规定，充分保障企业的经营自主权；必须对经营机构的市场准入条件、服务质量、收费标准等重大问题作出规定。为促进非国有经济参与基础领域的建设，建议专门制定民营企业投资基础设施的《基础设施投资促进法》。

23、加大政策扶持力度，为民私营经济积极参与基础领域改革创造有利的政策环境。（1）清理和修改现行对非国有经济的歧视政策，切实解决民间投资者在土地征用、项目审批、用水用电、职称评审、进出口经营权、税收负担等方面的不公正待遇。（2）采取相关配套政策，为非国有经济的直接融资和间接融资创造便利条件。首先，清理限制民间投资、融资的政策，允许并保护企业法人和自然法人直接融资的权利，为合格的非公有制企业提供在证券市场融资的机会。配合国有经济结构调整和国有资本的流动重组，鼓励符合条件的民私营企业购买上市流通的国有股和法人股。重新开放产权交易市场，为非国有经济提供产权交易便利。其次，发展为非国有经济融资服务的股份制银行和地方银行体系。在国家政策引导下，鼓励民间资本按市场原则在自愿基础上设立金融机构，为非国有企业提供新的融资渠道。再次，政府要利用财政贴息和建立投资担保基金等方式，为民私营企业投资基础设施提供融资便利。（3）提供政府赞助和收入担保。政府赞助主要是为投资人提供基础设施建设和经营用地，股票、债券认购，无息贷款和为进口物资豁免关税。政府还应给新进入者提供优惠待遇如税收减免、允许新投资者自主定价或提高收费，促进其发展壮大，并用财政补贴或综合补偿的办法，提供发挥民营资本进入基础领域的激励机制。（4）应将积极的财政政策与鼓励促进非国有经济发展的体制创新结合起来，促进基础领域的进一步发展。

24、制定基础领域产业结构政策，使投资主体的投资方向和规模选择符合社会整体需要。基础领域市场化改革将刺激投资主体的积极性和主动性，并提高投资效益和减少资源浪费。但是，仅仅依靠市场调节基础领域的投资活动是不够的。因此，必须加强对基础领域的宏观调节。（1）合理划分事权，优化财政投资和支出结构。政府在基础设施建设方面的投资重点应是那些具有自然垄断特征、外部效益大、产业关联度高、具有示范和诱导作用的基础产业和公共设施。政府对这一部分的投资在形式上可以采用国有独资和国有控股公司，在资金供应上可以通过无偿拔付资本金、国家参股和财政信用投资等形式，保证这些基础设施投资与营运的正常进行。（2）税收减免仍应作为实施产业结构调整和地区结构发展政策的重要手段。现行征收的基本建设投资方向调节税，加大了投资成本，实际上成为一种产业进入的门槛，应适时废除。同时，政府应减免该领域的财产继承遗产税。

25、为非国有经济进入基础领域提供良好的社会服务和社会保障。（1）发展政府和民间资本合作的各种中介组织，为非国有经济进入基础领域提供政策咨询、市场信息、资产评估、财务分析、人员培训和技术服务等全方位高质量服务。同时为民营企业提供投资基础设施所需要的技术支持，当民营企业的融资顾问和代理服务。（2）加快人事制度和社会保障制度的改革，使各基础领域原管理部门分流出来的公务人员能够得到妥善安排，尽量减少基础领域改革中来自现有利益集团的阻力和摩擦。（3）政府要依法行政，减少政府干预行为。目前应以治理"三乱"为重点，进一步优化经营环境，坚决清理收费项目，取消不合理、不合法的收费项目，规范收费方法和行为，切实减轻民营企业的负担。