张左己:在全国养老金社会化发放工作现场会上的讲话

 根据党的十五届四中全会和中央经济工作会议精神，我对明年的劳动保障工作提出一个初步思路，请大家讨论，形成统一的认识，在明年1月的全国劳动保障工作会议上正式部署。下面我讲三个问题。

一、建立和完善社会保障体系是一项重大而紧迫的任务

党的十五届四中全会对国有企业的改革与发展作出了一系列重大决定，其中对劳动保障工作有许多精辟论述。有的同志算了一下，整个决定中，阐述劳动和社会保障工作的文字将近3000字。在一个中央的决定里面如此突出、全面、具体地阐述劳动和社会保障问题，这是前所未有的，充分体现了中央对劳动保障工作的重视，反映出国有企业改革和发展对加快劳动保障制度建设的迫切要求。在中央经济工作会议上，江泽民总书记在讲话中把完善社会保障系列为明年整个经济工作的一个指导思想。朱镕基总理在会议报告和闭幕时的讲话中，对社会保障工作提出了具体的要求，他指出：“建立健全社会保障体系，关系全局，意义重大，刻不容缓。无论是推进改革，建立社会主义市场经济体制，还是调整经济结构，促进经济发展，保持社会稳定，都迫切需要建立比较完善的社会保障休系。没有健全的社会保障体系，有中国特色社会主义的事业就难以顺利推进。”“关系全局、意义重大、刻不容缓”，这三句话十二个字，高度概括了建立完善社会保障制度的重要性的紧迫性。全国劳动保障战线的同志们，要深刻领会十五届四中全会和中央经济工作会议精神，把建立完善社会保障体系作为明年全部工作的“纳”来切实抓好。明年工作总的要求是：一方面要坚持和完善现有的办法，解决好当前应急的问题，特别是要把继续巩固两个确保放在首位；另一方面，要积极创造条件，向健全的社会保障体系过渡，逐步形成独立于企业之外的社会保障体系。

根据四中全会和中央经济工作会议的精神，在国有企业改革的攻坚阶段，劳动和社会保障工作有三项主要任务：

（一）建立市场导向的就业机制

首要的任务是继续做好国有企业下岗职工再就业和基本生活保障工作。中央经济工作会议在这个提法上有个变化。过去我们讲的是国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，这次把再就业和基本生活保障的顺序颠倒了一下，突出了就业工作。按照这一要求，要进一步办好企业再就业服务中心，在做好生活保障工作的同时，着重做好下岗职工出中心、再就业的工作。当前，除了要落实好各项下岗职工的培训和再就业政策，还要建立一种新的机制，这就是我们的第二项任务，即要下大力气建立健全“市场导向的就业机制”。要建立这个机制，有许多工作要做，当前最重要的一点，也是具有标志性意义的转折，就是在建立健全社会保障体系的基础上，逐步使下岗职工直接走向失业保险和劳动力市场就业。从明年起，这项工作先在东部沿海地区和具备条件的大城市进行，然后逐步向全国推开。要完善失业保险制度，提高失业保险金的承受能力，为下岗职工走出中心、转入失业保险做好准备。

（二）建立适应于现代企业制度的企业内部工资收入分配制度

按照四中全会决定的要求，企业内部工资收入分配制度改革主要是进行以下三个方面的研究探索和试点工作：一是建立健全国有企业经营管理者的激励和约束机制，实行经营管理者收入与企业的经营业绩挂钩，试行企业经营管理者的年薪制；二是研究并试行允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配的办法；三是在企业内部建立一个职工工资水平由企业根据当地社会平均工资和本企业经济效益决定的机制，使职工的工资水平能升能降。

（三）建立独立于企业之外的社会保障体系

按照中央的要求，健全的社会保险保障体系有三条明显的标志：第一个标志是独立于企业之外，即下岗职工由企业财就业中心转向失业保险和市场就业；养老保险基金由差额拨付、企业自己发放改为全额缴拨和社会化发放。第二个标志是资金来源多渠道，除了社会保险费本身的征缴外，要通过调整预算支付结构、国有资产变现、征收利息税等，为建立社会保障体系筹集资金。第三个标志是管理服务社会化。近期任务是养老金社会化发放，坚决地杜绝差额拨付，明年要把这个问题解决了。长期任务是实现企业退休人员由社区管理。实现了这三条，我们就可以说建立了健全的、具有中国特色的社会保障体系。

建立和完善社会保障体系确实是一项重大而紧迫的任务。各级劳动保障部门必须以高度的责任心和使命感，努力把明年的各项工作做好。按照我们的规划，到2000年底要补步建立起统一的社会保障体系框架，再经过几年的完善，形成比较健全的、有中国特色的社会保险体系。这个目标就像国有企业三年脱困目标一样，不能动援，要必保实现。

二、建立和完善社会保障体系要实现四大突破

建立和完善社会保障体系是一项跨世纪的任务，既要统筹规划，又要只争朝夕。从明年深化改革、促进发展、保持稳定的全局需要看，社会保障应当在四个方面取得大的突破。

（一）要在社会保险法制建设上有大的突破

社会保障作为政府强制性的社会政策，必须加强法制建设，以法律法规的强制性来保证这项“关乎国运，惠及子孙”的制定全面施行。如果社会保障法制建设长期滞后，社会保险基金征缴难的问题就无法解决，社会保险金也难以按时足额支付到位，基金安全缺乏保证，多渠道筹资和调整财政支出结构也将变成空话。近年来，社会保险法制建设有了较大的发展，特别是今年初国务院颁布的两个条例，对推进养老、失业保险扩大覆盖面和加强基金征缴起到了很大作用。但从总体上看，社会保障法制建设步伐还需要进一步加快，要在提高立法层次、健全法规体系、严格执法监督方面作出更大努力。明年，在社会保障法制建设上要办三件事：

第一，起草《社会保险法》草案。实事求是地说，过去呼唤《社会保险法》出台，主要是我们劳动保障部门自己的声音。去年以来，从党中央、国务院到各级党委、政府对社会保障给予了前所未有的重视和支持，社会各界包括企业经营者、下岗职工、退休人员无不密切关注，社会共识已经形成。而且中央确定的一系列重大任务——两个确保、扩大覆盖面、强化征缴、开辟社会保障资金新渠道等等，无不需要作为法律制度规定下来。因此，可以说起草《社会保险法》已经到了瓜熟蒂落、水到渠成的时候了。实际上，今年我们已经着手进行了初期的工作，成立了包括计委、经贸委、财政部、全总等若干单位参加的社会保障立法起草小组，已经搞出了基本框架。我们的设想是，今年有个框架，明年上半年拿出一个草稿，经过广泛征求意见，下半的报送国务院审议，无论如何争取在本届人大、政府任期内把这部大法出台，使社会保障立法向前跨越一大步。当然，按这个计划执行，也还有不少困难和矛盾，比如养老保险虽然统一了制度，但各地操作并不都很规范，有的地区到现在不在按“双基数”征缴；又如，医疗保险改革进度较慢，工伤、生育保险的实施面也很窄。这些如何在立法中体现？我们希望各地一方面加快改革和规范操作的实践进度，另一方面为妥善处理这些问题提出建议。

第二，出台《养老保险条例》。争取明年上半年由国务院颁布施行。这个法规起草的条件比较成熟，由于有了几年“统账结合”的改革实践，各方面的意见也比较一致，就是要将被实距证明行之有效的、符合社会主义市场经济体制要求的政策用法规形式确定下来，并进一步推进实践进程。当然，出台这个法规，也还有一些问题需要处理，比如机关事业单位养老保险制度改革还没有启动；对乡镇企业及其职工，特别是其中就业的城镇居民甚至是国有企业下岗分流的职工，如何继续参加社会保险的问题，需要在有关部门协调意见的基础上用法规明确下来，笼统地讲乡镇企业不能参加社会保险是不对的。

第三，要加强执法监督。明年的各项工作，包括扩大覆盖面、强化基金征缴、巩固两个确保、保证社会保障资金安全、理顺劳动和工资分配关系等，都要强化执法监督工作。如果没有法规时呼唤立法，有了法规、制度、规章又不严格执行，那就成了“叶公好龙”。执法监督工作，要充分调动劳动保障系统内部的各路“生力军”，特别是把各项主要业务工作与劳动保障监察工作结合起来。不少地区的经验证明，凡是监察大队工作比较得力的，对征缴和扩面都起了很大作用。进行劳动保障执法监察是《劳动法》赋予我们的一件武器，务必要用好。当然，劳动监察大队也不是“单打独斗”，要与社会保险经办机构、再就业部门、工资管理部门密切配合。从外部讲，劳动保障部门的执法还要与工商、税务、财政等政府部门的执法协同配合，形成合力，共同落实劳动保障的法规、制度。

（二）要在扩大社会保险覆盖面上有新的突破

今年2月，我们召开了贯彻两个条例、扩大社会保险覆盖范围的电视电话会，提出了扩面的工作目标。经过几个月的奋战，扩面征缴工和取得了明显进展。到10月底，参加基本养老保险和失业保险的人数分别比去年底增加了849万人和1628万人，扭转了参保人数连续两年下降的局面。这是一个不小的成绩，其中凝结着劳动保障部门、社会保险经办机构同志们的心血和汗水。年初我们提倡的分兵把口、落实到人、“地毯式排查”的工作方式已经变成全国各地的普遍行动，一些地区还组织了专门的扩面队伍，逐月逐旬地督促检查。但是也要看到，扩面工作还有不足，距国务院提出的全覆盖的要求还有较大差距。明年在依法扩大社会保险覆盖范围这个题目下要做好三篇文章：

第一篇文章，养老、失业保险要基本实现全覆盖。目前，全国城镇集体企业约有1/3、外商投资企业约有一半左右还没有参加社会保险，城镇私营企业和个体工商户参加社会保险的比例更低，而国有企业中原来参保的职工又有一部分流失。所以明年要实现全覆盖，必须着力解决几个难题。第一个是解决“欺软怕硬”问题。一些地方的政府，莫名其妙地害怕要求外资企业参保影响投资环境，担心我这个地方强制参保，外资就跑到别的地方去了。个别地方的外资企业也确实有集体拒绝参保的情况，对这种现象，国务院领导同志早有明确指示：让外商投资企业参加社会保险是国际惯例，不会影响投资环境。所以各地特别是沿海地区，在这个问题上要下定决心，加大宣传和执法力度；在工作组织上可以采取各市县联合启动、同步推进，以解除部分地区对外资流失的担心。另外，对外资企业招用的外地工、农民工要不要参保缴费的问题，也不必讨论不休了。如果说外来工不参保，那么沿海城市许多三资企业外来工占80%、90%以上，把这部分人排除掉，还谈什么外商投资企业参保。所以，对这个问题不再争论，下决心干就是了。第二个是解决“嫌贫爱富”问题。一些地区的劳动保障部门、社保经办机构承认还有不少企业没有参保，但是一算账，如果是“贡献户”就乐意让它进来；如果是“受益户”就犹豫了：这个企业参保带来了一块资金缺口，影响了支付能力怎么办？所以只好拖着。对这个问题，部里准备研究一些政策和办法，各地也应研究一些相应的措施。但首先要从思想认识上明确：扩大覆盖面不能理解为就是敛钱，覆盖面扩大了确实有增强基金支撑能力的功效，但这不是惟一的目的，还有对城镇各类劳动者实行统一的保障制度、保护职工的合法权益、维护社会稳定等一系列目标，光是敛钱的话，目标就偏离了，也不符合建立社会保障制度的初衷。这个认识明确了，可以从加强基金征缴、合理调剂、争取财政资金支持等多个渠道研究弥补资金缺口的办法。第三个是要解决“顾大弃小”的问题。就是扩面的注意力只集中在规模较大的企业，而对私营企业、个体工商户这些规模较小的单位，在参保登记、征缴费用上怕麻烦，不愿多费力，结果使大量的私营企业员工和个体劳动者至今游离在社会保障制度之外。这些单位确实有规模小、变动快、经营和收入不稳定的特点。但他们同样是法律法规规定的参保对象，对他们实施强制性保障同样是政府的责任，更何况这些劳动者中有为数不少的国有企业分流职工，需要接续其社会保险关系。针对这类对象的特点，一些地区创造了联合工商、税务部门共同征缴的经验，值得各地借鉴。第四个是要解决“前扩后丢”的问题。有的地方扩面工作做了很大努力，也有不少新参保单位，但一算总账，参保人数不但没增加反而减少了，究其原因就是原来参保的职工流失了。一种情况是企业整体转制，不再缴费了；另一种情况是职工个人分流，自谋职业，找不到人了。结果在统计上就不再算参保。但大家想一想，这批人一旦到了退休年龄，肯定要来社保机构算账的，原来缴的费和“视同缴费”年限都要给他算待遇。因此这批人实际上一直是在保障范围之内，政府脱不了干系。那么，惟一的办法就是加强我们的管理和宣传，企业转制的要继续参保；职工分流的，不论干什么，只要就业了，就要接续社会保险关系，减少这批参保职工的流失。总之，各地要分析本地区扩面工作的重点和难点，有针对性地采取措施，实现国务院提出的明年养老保险、失业保险“全覆盖”的目标。

第二篇文章，就是要建立起城镇职工基本医疗保险制度。国务院的文件把医疗保险改革的大政方针都定下来了，有关部门也发了一系列配套规章，具体的操作由各地分散决策。实事求是地讲，明年在全国全部建立并实施城镇职工基本医疗保险制度是有困难的。我们在研究目标时提出，明年全力70%以上的统筹地区启动，就是说在一个省里要有一定的启动面，不能只在一个地区搞；参保人数要争取达到5000万人，有一个参保的数量指标。实现这个目标是有基础的，现在全国参加医疗保险改革的已经有1500~1600万人了。实现了启动面70%和参保人数5000万人的目标，就是医疗保险制度改革的重大突破。

第三篇文章，就是要择机推进机关事业单位的养老保险制度改革，把基本养老保险制度覆盖到城镇各类用人单位的劳动者。提出这个问题，已经不仅仅是建立统一劳动力市场的需要这种一般理论论证的结论，而是改革的推进已经提出了现实的要求。今年以来，大批事业单位包括一批科研院所、地勘队伍，已下放地方并转制为企业；明年地方政府机构改革也将启动，一批工作人员需要分流。养老保险制度若不及早统一规范，将对改革进程形成阻碍。因此，这是箭在弦上，不得不发。我们已经研究了一个初步思路，在适当时假征求各地的意见，也请大家做好这方面的准备。

（三）要在资金筹集渠道上有大的突破

开辟新的筹资渠道，建立稳定的社会保障资金来源，是中央提出的一个新的方针，也是一个重大的决策。我们至少可以从两个方面理解这一决策的意义。第一，在建立社会主义市场经济体制这个总目标下，各级政府的职能正在发生实质性的变化。在计划经济体制下，政府的大部分精力放在搞建设性投资上，把财政资金直接用于生产经营性项目。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，政府的职能应主要转向公共事务的管理，政府要把维护社会的稳定、公正、和谐放在重要位置，把更多的财政资金用于包括社会保障在内的社会公益事业。同国际上发达国家和一些发展中国家相比，我国用于这方面的财政支出比例还比较低。因此，调整预算支出结构，把更多的财政资金投到社会保障方面，决不是一个单纯的财政问题，它反映了政府职能的重大调整。第二，这一决策也反映出社会保障发展到了一个筹资渠道多元化的阶段。过去十几年来，社会保险一直是通过征收单位和个人缴费这个单一渠道“自收自支”。近两年，这个局面已很难维持，出现了越来越大的收不抵支缺口。这里面，固然也有我们工作不到位、征缴力度小、企业欠费多的因素；但更深层次的原因是，我国已进入老龄化社会，又处在经济结构的大调整时期，随之而来的养老费用、失业保障费用的猛增已不是单一渠道所能承受。放眼看去，世界上所有国家，即便是新加坡、智利这样典型的个人账户储备积累制的国家，政府也都要安排一定的预算支出用于社会保障。我们从去年开始，中央财政就对社会保障给予了直接的资金注入，去年是100多亿元，今年是200多亿元。社会保障资金来源已经出现多元化的格局，现在的任务是把临时性的、一次性的投入变成经常性的、稳定的资金渠道。

为此，中央指出了三条道。第一条，合理调整预算支出结构。明年各级政府财政预算都要适当增加社会保障的支出比例，不仅中央财政要调整，地方财政也要调整。这一点已在中央经济工作会议上明确，各级劳动保障部门要积极地做工作，争取多一条社会保障基金稳定的来源渠道。第二条，变现部分国有资产，充实社会保障基金。目前劳动保障部、财政部、证监会、体改办、经贸委等有关部门正在研究国有资产变现的个体办法，各地劳动保障部门也要会同有关部门深入研究，积极探索，落实十五届四中全会的这一精神。第三条，将利息税等收入纳入社会保障基金。随着经济的发展和市场经济规则的健全，还会提出一些新的筹资渠道。总之，各级劳动保障部门要打破思想局限，开阔思路，不能把眼睛只盯在收费一条道上，总是担心积累金用完了，于是就“惜发”、拖欠，要在“开源”上多动脑筋、多出思路。

（四）要在社会化管理服务上有大的突破

推进社会保障的社会化管理，提高社会化服务水平，是健全社会保障体系的方向，是减轻企业负担、支持国企改革的重要措施，也是切实保证养老金按时足额发放的必然要求。目前60%的基金还是差额缴拨，养老金仍然由企业发放。这种状况造成了三个不满意：一是企业不满意。我参了保、缴了费，养老金还由我发，退休人员照样由我管，养老负担过重是我摆脱不了困境的一个重要原因。二是退休人员不满意。不少企业经营困难、资金紧张，在差额缴拨形式中，屡屡拖欠养老金，甚至截留社保机构拨付的养老金，退休人员生活没有保障。过去，企业退休人员不愿意搞养老金社会化发放，他们与企业有千丝万缕的联系，割舍不下。自去年5月确保发放以来，观念有了转变，退休人员看到政府比企业更有保障，纷纷要求社会化发放，这是一种积极的转变。三是社保机构也不满意。为了保发放，积累基金也动用了，上级补助资金也拨付到位了，但差额缴拨方式下企业造成的拖欠还在大量地冒出来，也要求社保机构补发，择不清的责任，还不完的债。

既然大家都不满意，就要下决心坚决改掉它。明年在这方面的突破目标是：大力推行企业养老保险费全额征缴，养老保险金社会化发放率达到80%以上，同时进行企业退休人员社会化管理的多种形式的试点。

三、大力推进企业退休人员社会化管理服务工作

对中央提出的实行社会保障社会化管理的要求，我们研究分为两步走：第一步，明年基本实现企业退休人员养老金社会化发放；第二步，在此基础上，经过试点，总结经验，实行企业退休人员由社区管理。为了实现两步走的目标，从现在开始，就要大力加强三方面工作。

（一）加强基础管理工作

建立和完善社会保障体系是一项非常艰巨复杂的社会系统工程，需要做出长期不懈的努力。没有坚实的基础，社会保障体系就好比沙洲建塔，不可能稳固。加强社会保障的基础管理工作，一是要保证统计数据信息的及时、准确，为中央和地方政府的科学决策提供可靠依据。就拿养老金发放来说，统计数据的不准确、多变已经干扰了决策过程和决策的执行，抛开瞒报的不说，就说漏报，确实与我们基础管理工作比较薄弱有关。哪个企业发没发、发多少，社会保险经办机构并不全知道，因为他只客差额拨付这一块。所以一统计拖欠的问题，总有一块漏下了。过去不讲确保发放，这个矛盾掩盖在企业里面，现在一讲补发，中央还拨了钱，这个问题就暴露出来了。为了从根本上解决这个问题，在制度上要变差额缴拨为全额征缴、社会化发放，社保机构直接管到人头，不再通过企业这个中间环节；同时要改进统计的方法，采用常规统计、抽样调查、重点调查相结合的办法，确保统计信息的真实性、准确性、及时性。二是要提升管理手段。社会保险要坚持摒弃粗放式管理，实现“以人为本”的管理模式—参保记录管到人，个人账户记到人，养老、失业医疗待遇发到人。要做到这一点，靠手工操作是绝对不可能的，必须借助现代信息管理手段，实行计算机管理。从国际发展的经验看，社会保障系统记录的个人信息应当是最全面、最细致、最准确的信息，通过与银行、税务、治安系统的联网，为整个社会经济的管理提供支持。我们要向这个方向努力。社会保障信息系统的开发要在部里的统一规划下进行，避免低水平重复开发造成浪费；开发的资金要中央和地方一起努力争取。三是必须精心测算资金状况，保持收支平衡。明年大力推进全额征缴、社会化发放，将使过去差额缴拨方式掩盖下的养老金拖欠问题“浮出水面”，形成硬碰硬的欠费。一些同志担心，改为全额征缴后收缴率会大幅度下降，这是有一定道理的。但不能因此而动摇我们的决心。改变征缴方式的初期，收缴率有一定的下降，正是挤干了原来收缴率中“水分”的反映。一些先行地区的经验表明，只要加大工作力度，强化管理措施，经过一段时间，收缴率还会回升。所以，明年90%收缴率的目标不变，但比今年的90%有更高的含金量。同时，对一段时间内收支不平衡的风险也要有充分估计，资金积累少的地区更须如此，有的地区已经“家无隔夜粮”，收缴率一下降，马上面临支付危机。因此，要精心测算全额征缴后可能显露出来的资金缺口，通过强化征缴、追缴欠费、加强省级调剂、收回挤占挪用资金等措施可以弥补多少缺口，再不足的部分应当向政府领导报告，争取财政支持。我们分析，差额改全额初期，至少要有两个月左右的周转金。各地情况不同，要细致算帐，未雨绸缪。

（二）加强组织建设

实行社会保险的管理服务社会化，工作任务艰巨，需要很多高素质的工作人员，也需要多个机构相互配合。所以必须加强社会化管理组织机构的建设。首先，要加强劳动保障系统干部队伍的自身建设。现在社会保险经办机构，从总体上讲人手少、任务重、经费不足，部分地区已经发展到影响工作的地步。这个问题在明年可能暴露得更加突出。最近，劳动保障部和明年可能暴露得更加突出。最近，劳动保障部和财政部就社会保险经办机构的经费问题已经联合发文，对社会保险经办机构的经费来源、拨付渠道、管理方法都作了规定。各地接到文件以后要认真地向政府汇报，与财政部门协商，妥善解决社会保险经办机构的经费保障问题。社会保险经办机构也要全面提高工作人员的素质。从一年多来确保发放、扩面征缴，贯彻中央12号文件这几大战役的情况看，社保机构工作人员不怕吃苦，勇于奉献，是一支能打硬仗的队伍。但面对新的目标、新的要求，也需要进一步提高思想和业务素质，改进管理方式，提高工作效率。其次，劳动保障部门要与负责代发养老金的社会服务机构建立密切的协作关系，也不是密切与银行、邮局等社会服务机构的关系，有些地主还有街道组织。劳动保障部门要善于充分利用这些社会资源，构造一张“疏而不漏”的养老金代发网。其三，劳动保障部门不要积极参与退休人员由企业管理转向社区管理的过程，支持社区组织健全功能，为企业退休人员提供服务。

（三）加强基金的管理和监督

推进社会化管理，建立独立于企业之外的社会保障体系，没有资金保障不行；有了资金，管不好、用不好也不行。近两年来，除了养老、失业保险基金以外，中央和地方政府在财政很困难的情况下筹集资金，对社会保障给予了很大的支持。但是，就是拨给下岗职工保障基本生活的养命钱，就是补发离退休人员养老金的钱，有人也敢动用。这要引起高度的警觉和重视。一定要按照基金管理制度的要求，坚决执行收支两条线，严格实行专款专用。过去挪作他用的，要限期追回；本届政府成立后又有挤占挪用的，一经查实，要对当事人作出严肃处理，并且要追究领导责任。

从现在起到年底，还有一个月的时间。我们在研究明年工作的同时，还要抓紧今年年底的工作。请各地对照年初的工作目标进行认真的检查，尚没有完成的工作要加大力度，力争完成全年的任务，为明年的工作打好基础。特别是两节已临近，维护社会稳定是我们劳动保障部门最大的政治任务，要千方百计地调集和筹措资金，把该发的钱按时足额地发下去，切实做到“两个确保”，不留任何死角，绝不能因为我们工作不到位而引发事端。

同志们，社会保障工作正处在一个非常重要的发展时期，我们承担着建立和完善社会保障体系的重要历史使命，任务繁重，责任重大。我们要认真学习十五届四中全会和中央经济工作会议精神，共同努力，坚定信心，抓住机遇，扎实工作，为改革、发展、稳定的大局作出贡献。