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中共中央、国务院关于进一步加强扶贫开发工作的决定

1999-06-28 11:02 十五大以来重要文献选编中

摘要:实现《国家八七扶贫攻坚计划》确定的目标,到二○○○年末基本解决农村贫困人口的温饱问题,直接关系到几千万人的切身利益,关系到农村乃至全国跨世纪发展的进程。党和政府已经向全国人民作出了庄严承诺,绝不能有丝毫动摇。现在扶贫攻坚已经进入决战阶段,各级党委、政府要进一步增强责任感、紧迫感,认真总结经验,采取有力措施,加大工作力度,确保如期完成扶贫攻坚任务。

(一九九九年六月二十八日)

实现《国家八七扶贫攻坚计划》确定的目标,到二○○○年末基本解决农村贫困人口的温饱问题,直接关系到几千万人的切身利益,关系到农村乃至全国跨世纪发展的进程。党和政府已经向全国人民作出了庄严承诺,绝不能有丝毫动摇。现在扶贫攻坚已经进入决战阶段,各级党委、政府要进一步增强责任感、紧迫感,认真总结经验,采取有力措施,加大工作力度,确保如期完成扶贫攻坚任务。

一、扶贫开发的主要成就和基本经验。

新中国成立,特别是改革开放以来,党和政府团结和带领全国各族人民为解决农村的贫困问题、实现共同富裕的目标,进行了长期艰苦的努力,取得了巨大的历史性成就。社会主义制度的建立,为从根本上消除贫困提供了基本制度的保障。改革开放和国民经济的快速发展,为全面解决农村贫困问题创造了有利条件和物质基础。八十年代中期开始在农村进行的有计划、有组织、大规模的扶贫开发,把党和政府领导的消除贫困、实现共同富裕的伟大事业推向新的历史阶段。经过多年的努力,我国农村的面貌发生了深刻变化,贫困现象大范围缓解。井冈山、沂蒙山、大别山、闽西南等革命老区整体解决了温饱问题。“三西”地区、秦巴山区、武陵山区等其他贫困地区的基本生产生活条件明显改善,文化、教育、卫生事业有了新的发展。全国农村尚未解决温饱的贫困人口从一九七八年的二亿五千万减少到一九九八年的四千二百万,占全国农村总人口的比例从百分之三十点七下降到百分之四点六。

扶贫开发的巨大成就,使贫困地区广大农民群众千百年来解决温饱的愿望变成了现实,为促进我国经济发展、民族团结、边疆巩固和社会稳定发挥了重要的作用,极大地鼓舞了全国人民在党的领导下走建设有中国特色社会主义道路的决心和信心。解决了几亿人的温饱问题,生存权、发展权这些最基本的人权有了保障,这充分体现了党和政府对人权的高度重视,是拥有十二亿多人口的中国对世界人权事业的重大贡献。在全球范围贫困人口不断增加、贫困状况不断恶化的情况下,中国扶贫开发的成就进一步证明了社会主义制度的优越性。

在我国扶贫开发工作中,广大干部群众积极实践,开拓进取,积累了丰富的经验。主要是:

——从政治的、战略的高度把扶贫开发摆上重要位置,纳入国家和地方国民经济和社会发展的总体规划,制定有利于贫困地区休养生息、解决温饱、加快发展的优惠政策,千方百计筹措资金,努力增加扶贫投入。

——根据我国的基本国情和贫困地区发展的实际状况,实事求是地确定扶持的标准、范围和对象,明确扶贫开发的目标和任务,从解决贫困人口温饱这个最紧迫的问题入手,量力而行,突出重点,集中扶持。

——坚持开发式扶贫方针,以经济建设为中心,引导贫困地区群众在国家必要的帮助和支持下,开发当地资源,发展商品生产,改善生产条件和生态环境,通过发展生产力,提高贫困农户自我积累、自我发展能力。

——采取综合措施,实行扶贫开发与智力开发、计划生育、基层组织建设相结合,大力推广农业实用技术,注重提高劳动者素质,促进贫困地区社会经济全面发展。

——充分发挥党和政府的政治优势,组织和动员社会各界,通过定点扶持、对口帮扶、经济合作等多种方式,支援贫困地区的开发建设,在全社会形成扶贫济困、团结协作、互助友爱的良好社会风尚。

——坚持和发扬自力更生、艰苦奋斗的精神,充分发挥贫困地区广大干部群众的积极性、创造性,自强不息,不等不靠,苦干实干,主要依靠自身的力量改变贫穷落后面貌。

我国的扶贫开发,是邓小平“共同富裕”伟大构想的成功实践。贫穷不是社会主义,两极分化也不是社会主义。允许一部分人、一部分地区先富起来,先富帮助和带动后富,最终实现共同富裕,是建设有中国特色社会主义的一条战略方针,也是我们缓解和消除贫困的必由之路。坚持以邓小平理论为指导,是扶贫开发取得成功的根本经验。

二、今明两年扶贫攻坚的基本目标和主要任务。

到二○○○年末基本解决农村贫困人口的温饱问题,是指在正常年景下,通过发展生产,满足大多数贫困人口基本的生存需要。在目前尚未解决温饱的贫困人口当中,一部分是不适合参加生产劳动的残疾人和社会保障对象,需要靠家庭供养和社会救济。这些贫困人口、贫困现象将长期存在。还有一部分生活在自然环境恶劣的地方,缺乏基本生产生活条件,有的需要搬迁移民,不可能在短期内全部解决。这两部分人在农村大约有二千多万,约占农村总人口的百分之二。除了这些特殊的贫困人口,其余的二千万左右贫困人口一定要争取在今明两年通过扶贫开发解决温饱问题。中央认为,作出这样的估计和确定这样的目标是实事求是的。各地要根据中央的要求,结合本地的实际,落实扶贫攻坚任务。

现在的贫困人口,主要分布在自然资源贫乏、生产力水平和社会发育程度很低的偏远地区和少数民族地区。解决他们的温饱问题,难度很大,但也具备有利条件。各级党委、政府对扶贫工作高度重视,社会各界参与和支持扶贫开发的积极性越来越高。中央和地方的扶贫投入不断增加,国家实行积极的财政政策,为贫困地区改善基础设施,增加劳务收入提供了新的机遇。随着贫困人口的减少,可以更加集中地使用财力、物力,提高扶贫投入强度。经过多年的扶贫开发,贫困地区有了一定的自我发展能力,创造和积累了一些成功经验和有效做法,广大干部群众解决温饱、摆脱贫困的信心进一步增强。只要各级党委和政府,特别是贫困地区的各级领导和广大干部群众,振奋精神,扎实工作,基本解决农村贫困人口温饱问题的目标是能够实现的。

今明两年扶贫工作的总体要求是:以邓小平理论和党的基本路线为指导,认真贯彻党的十五大和十五届三中全会精神,落实党的农村政策,坚持扶贫开发的成功经验,以解决温饱为中心,以贫困村为主战场,以贫困户为对象,以改善基本生产生活条件和发展种养业为重点,增加扶贫投入,加大工作力度,力争每年解决一千万左右贫困人口的温饱问题。

三、坚持把扶贫攻坚落实到贫困村、贫困户。

扶贫攻坚必须落实到村、落实到户,这是基本解决农村贫困人口温饱问题的目标和现阶段我国农村基本经营制度决定的,也符合农村贫困人口分布的实际情况。扶贫攻坚的任务是解决贫困户的温饱问题,只有对贫困村、贫困户进行具体的帮助扶持,才有可能解决他们的温饱问题。家庭承包经营是农村的基本经营形式,只有把帮扶措施同家庭经营的活力结合起来,才能增强贫困户自我积累和自我发展的能力。随着扶贫攻坚的进展,贫困人口集中连片的状况已经明显改变,目前主要集中在一部分地区、一部分村。只有针对这些贫困地区、贫困村,集中力量,采取措施,才能提高扶贫工作的有效性。从各地的实践看,凡是坚持扶贫攻坚进村入户的,解决温饱的进度就快,扶贫工作效果就好;相反,没有这样做的,进展就慢,效果就差。坚持扶贫到村到户是夺取扶贫攻坚最后胜利的关键。

扶贫攻坚到村到户的核心,是扶贫资金、干部帮扶和扶贫项目等各项措施真正落实到贫困村、贫困户。为此,必须进一步端正指导思想,彻底改变分散使用力量、不分贫富一起扶的错误做法,坚持以贫困村为基本扶持单位,以贫困户为工作对象。各地要抽调专门人员,对本地区贫困人口的分布状况进行认真细致的调查摸底,建档立卡,明确扶持对象。谁来帮扶,采取什么措施,怎样使用资金,什么时候解决温饱,都要作出具体的安排。今明两年衡量一个地方扶贫工作成绩大小、效果好坏,主要是看有多少贫困村、贫困户解决了温饱问题。

四、坚持集中力量发展种养业和改善基本生产条件。

因地制宜发展种养业,投资少、见效快、风险小,家家户户都能干,是在短期内增加收入、解决温饱最现实、最可靠的途径。今明两年要集中力量帮助贫困村、贫困户发展有特色、有市场的种养业项目,坚决禁止使用扶贫资金上一般工业项目。贫困地区发展种养业,严重缺乏技术支撑,这个问题必须下力气解决。要推广一批适应当地特点的优良品种和技术措施。在西北干旱地区推广集雨节灌、旱作农业技术,在高寒山区推广地膜覆盖、增温技术和特种产品种养技术,在西南石灰岩地区推广“种植、养殖、沼气”三位一体技术。要建立激励机制,组织科技人员深入贫困村、贫困户,传授科技知识,推广普及实用技术,提高贫困户科技水平。要从财政扶贫资金中拿出一部分专项资金用于贫困地区种养业实用技术的推广。帮助贫困户发展商品性的种养业,一定要按照市场需求,选准项目,搞好销售服务,逐步发展农业产业化经营,确保增产增收。同时,要尊重农民的生产经营自主权,防止强迫命令。

着力改善基本生产条件,是提高抵御自然灾害能力,稳定解决贫困农户温饱问题的基础。要充分发挥贫困地区劳动力资源的优势,组织农民在自愿的基础上投工投劳,修建基本农田,发展小型水利。中央财政预算内新增扶贫资金和以工代赈资金要重点支持贫困户改善生产条件。在贫困山区搞“坡改梯”、打小水窖,既能增加旱涝保收、稳产高产农田,稳定解决吃饭问题,又能促进退耕还林,控制水土流失,改善生态环境,一举多得,要有计划有组织地大力推进。中央财政新增的以工代赈资金要全部用于贫困地区“坡改梯”,并且落实到贫困村、贫困户。

中央各有关部门、各级地方政府在安排交通、通信、能源、水利等基础设施建设以及生态建设、农业综合开发、商品粮等农产品基地建设项目时,要积极向贫困地区倾斜,与扶贫开发紧密结合起来,改善贫困地区基本生产条件,加快解决贫困群众温饱和脱贫致富的步伐。

五、坚持多渠道增加扶贫投入。

一九九八年中央各项扶贫资金的总数达到一百八十三亿元。今年将在这个基础上再增加十五亿元财政扶贫资金(含债券安排十亿元以工代赈扶贫资金)和五十亿元扶贫贷款。随着国家财力的增长,今后将继续增加扶贫资金的投入。从今年开始,新发放的扶贫贷款执行统一优惠利率,统一优惠利率与商业银行正常贷款基准利率之间的差额,由中央财政根据地方政府核准的贴息额度予以补贴。中央的各项扶贫资金,按照分配方案一次下达到省(自治区、直辖市),由各省(自治区、直辖市)统筹安排使用。各级地方政府也要根据中央的要求和本地扶贫攻坚的需要,进一步调整财政支出结构,筹措资金,增加投入。

无论是中央的扶贫资金,还是地方的扶贫资金,都必须紧紧围绕解决贫困人口温饱问题这个中心,统筹安排,配套使用。财政扶贫资金主要用于修田造地、解决人畜饮水困难和科技培训、推广农业实用技术。以工代赈资金主要用于建设基本农田、兴修小型水利和修建乡村道路。扶贫贷款主要用于有助于增加贫困户当年收入的种养业项目。要严格资金使用投向,绝不允许使用扶贫资金购买小汽车、修建楼堂馆所,搞任何与解决群众温饱问题无关的项目;绝不允许拿扶贫资金平衡地方财政预算。任何挤占、挪用、贪污、挥霍扶贫资金的行为都是对人民的犯罪。扶贫开发工作主管部门要切实加强对扶贫资金管理使用的检查、监督。今年,审计部门要对扶贫资金的使用情况进行一次全面审计。

小额信贷是一种有效的扶贫到户形式,资金到户率高,还款率高,项目成功率高,深受贫困农户欢迎。各地要把小额信贷作为保证信贷资金扶贫到户的重要措施,在总结经验、规范运作的基础上,积极稳妥地推广。农业银行、农村信用合作社和有关部门要密切配合,切实抓好这项工作。

六、坚持动员和组织社会各界参与扶贫攻坚。

帮助贫困地区群众解决温饱问题,既是各级党委、政府的重要任务,也是社会各界的共同责任。动员社会力量广泛参与,是扶贫攻坚、解决温饱的重要措施,对于增强中华民族的凝聚力,促进社会主义精神文明建设具有重要作用,要长期坚持下去。

中央和地方各级党政机关要积极支持贫困地区的开发建设。继续选派优秀中青年干部到贫困地区蹲点扶贫,把这项工作同培养、选拔、锻炼干部结合起来。要采取多种形式,为贫困地区培训人才。要充分发挥部门和系统的优势,各尽所能,努力为贫困地区群众办好事、办实事。

东部十三个省、直辖市对口帮助西部十个省、自治区的东西扶贫协作工作,是促进区域经济协调发展,缩小东西部差距的战略决策,也是扶贫攻坚、解决温饱的重要措施。参加东西扶贫协作的省、自治区、直辖市要进一步提高认识,继续推进这项工作。东西扶贫协作工作也要紧紧围绕解决贫困人口温饱这个中心,重点支持贫困地区发展种养业,改善生产生活条件,有组织地搞好劳务输出。要遵循社会主义市场经济规律,按照优势互补、互惠互利、共同发展的原则,开展多层次、多渠道、多种形式的经济合作,努力把东西扶贫协作提高到一个新的水平。

各群众团体、民主党派、工商企业、科研院所、大专院校和人民解放军、武警部队,多年来积极参与扶贫开发,为加快贫困地区经济发展,解决群众温饱问题,做了大量工作。在扶贫攻坚的决战阶段,要认真总结经验,充分发挥各自的优势,采取多种形式,为解决群众温饱问题作出新的贡献。

七、坚持党政一把手扶贫工作责任制。

扶贫攻坚、解决温饱是贫困地区各项工作的中心,是贫困地区各级党委、政府的首要责任。要继续坚持党政一把手扶贫工作责任制。贫困地区特别是贫困县的党政一把手,务必加强对扶贫工作的领导,亲自抓扶贫开发,亲自抓解决温饱。要因地制宜,分类指导,层层明确责任,限期完成任务。贫困地区县以上领导干部要紧密结合扶贫工作的实际,认真开展讲学习、讲政治、讲正气的党性党风教育,进一步增强政治责任感,切实转变作风,使“三讲”教育成为推动扶贫开发的强大动力。

扶贫攻坚要打总体战,各部门、各方面的工作都要围绕攻坚目标抓好落实。要坚持科教扶贫,把提高农民的科技文化素质放到更加突出的位置,切实抓好贫困地区的基础教育和扫除青壮年文盲的工作,大力开展农业生产技术和各种职业技能培训。针对目前贫困地区师资缺乏、素质不高和技术力量薄弱的实际情况,继续动员和组织城市、发达地区的科教人员志愿到贫困地区义务服务。实行计划生育,控制人口过快增长,搞好地方病防治,对贫困地区社会经济的发展具有特殊意义,必须抓紧抓好,不能有丝毫的松懈。要根据贫困地区群众的实际需要,继续组织好科技、文化、卫生“三下乡”活动,加快普及广播、电视,促进贫困地区社会主义精神文明建设。

加强以党支部为核心的基层组织建设,是各项扶贫措施落实到村到户、实现扶贫攻坚目标的组织保证,也是贫困地区社会经济长远发展的一项基础性工作。今明两年,贫困地区的农村基层组织建设要以贫困村为重点。加强基层组织建设关键是建好村党支部,选好带头人。要按照民主、公正、公开、择优的原则,培养选拔村干部。对确实没有合适人选的村,要从县、乡两级机关和先进村推荐干部,经法定程序到那里任职。要切实加强对贫困村干部的培训,提高他们带领群众解决温饱、脱贫致富的能力。贫困地区的广大党员干部,特别是乡村干部肩负直接发动群众、组织群众脱贫致富的历史重担。要牢固树立全心全意为人民服务的思想,艰苦奋斗,廉洁奉公,与群众同甘共苦,坚决完成党和人民赋予的光荣任务。对在扶贫攻坚过程中表现出色、成效显著的农村基层干部,要大力表彰,提拔重用。对工作不力的,要及时调整。

扶贫开发机构在同级党委、政府领导下,具体组织扶贫开发工作,任务繁重,责任重大。在机构改革中,要提高效率,保持稳定。

贫开发是建设有中国特色社会主义伟大事业的一项历史任务,解决群众温饱问题只是完成这项历史任务的一个阶段性胜利,今后的任务还很艰巨,对此要有充分的思想准备。我国将长期处于社会主义初级阶段。社会主义初级阶段就是不发达阶段,农村尤其不发达,在较长时期内存在贫困地区、贫困人口和贫困现象是不可避免的。二○○○年以后,仍会存在没有解决温饱问题的贫困人口,虽然数量不多,但是解决的难度很大,需要继续扶持。初步解决温饱问题的群众,由于生产生活条件尚未得到根本改变,抗御自然灾害的能力不强,他们的温饱是不稳定的,一遇自然灾害极易返贫,巩固温饱成果,任务很艰巨。现在基本解决了温饱的贫困人口,温饱的标准还很低,在这个基础上实现小康、进而过上比较宽裕的生活,需要一个长期的奋斗过程。至于从根本上改变贫困地区社会经济的落后状况,缩小地区发展差距,更是一个长期的历史性任务。这些情况决定扶贫开发,消除贫困,缩小地区差距,将贯穿于社会主义初级阶段的整个历史过程。我们要充分认识扶贫开发的长期性、复杂性和艰巨性,在完成《国家八七扶贫攻坚计划》以后,继续把扶贫开发放在国民经济和社会发展的重要位置,锲而不舍,扎实工作,为实现共同富裕的伟大理想而奋斗!

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