关于地方政府机构改革的意见

中发[1999]2号

推进机构改革是党的十五大提出的战略任务，是建立社会主义市场经济的迫切要求。当前，国务院机构改革顺利进行，取得了重大成果，必须抓住有利时机，适时进行地方政府机构改革。这不仅有利于同国务院机构改革相衔接，保证政令畅通，而且有利于但进地方经济发展和维护杜会稳定。为此，现就地方政府机构改革提出如下意见。

一、地方政府机构改革势在必行

改革开放20年来．特别是党的十四大以来．在邓小平理论和竟的基本路线指引下．地方机构改革取得了积极进展。但是目前地方府机构设置的基本框架．是在计划经济体制的条件下逐步形成的，由于历史条件的制约和宏观环境的限制，一些深层次矛盾和问题虽经多次改革仍未得到根本解决．机构设置、职能配置与杜会主义市场经济发展的矛盾日益突出。一是政企不分，政府直接干预企业的生产经营管理活动，不能形成科学决策的投资体制。容易造成责任不清和决策失误．难以发挥市场在资源配置中的基础性作用。二是政事、政社不分，一些应由社会自我管理或主要由社会中介组织和事业单位解决的问题，也由政府部门包揽起来，把过多的社会责任和矛盾集中在政府身上．三是政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求-部门权力利益化的倾向。造成一些部门地区、行业之间的分割和封锁。加剧了部门、行业和地方的保护主义，阻碍了公平竞争和市场体系的培育，发展。四是地方各级政府机构庞大职责交叉，人员臃肿，结构不合理，财政负担沉重，尤其是贫困，边远地区的财政更是难以为继。

这些矛盾和问题的存在，不仅滋生官僚主义和文牍主义，助长贪污腐败和不正之风，影响党和政府与人民群众的关系，而且直接妨碍经济发展和社会稳定，必须下决心进行地方政府机构改革。

二、改革的目标和原则

地方政府改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度．建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的地方行政管理体制。 

实现上述改革目标．必须坚持以下原则： 

——按照社会主义市场经济和社会发展的要求．转变政府职能实现企分开，把政府职能切实转变到经济调节、社会管理，公共服务等方面上来，把企业生产经营和投资决策权真正交给企业，把社会主义自我调节与管理的职能交给社会中介组织． 

——安照精简、统一、效能的原刷，调整政府组织机构．精兵简政，裁减冗员，优化结构，提高教率。 

——按照权责一致的原则合理划分事权．理顺条块以及行政层次之间的关系。界定部门之同的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政绩出多门的弊端。 

——按照实事求是、从实际出发的要求，结合地方各级政府行政管理和地域特点、经济社会发展水平、市场发育程度、人力资源状况，制定具体方案，进行分类指导，因地制宜地推进改革，在实践中补充完善。中央对地方政府特别是县，乡两级政府的改革只提出原则要求，具体机构的设置由省一级政府根据改革的原则及实际情况自行确定。 

——按照依法行政的要求．加强行政管理的制度化、规范化和法制化建设，逐步由行政手段管理转向依法管理；加强机构编制的管理监督，建立机构编制管理与财政预算管理相互配套协调的约束机制 

三、职能转变和部门调整 

省一级政府要切实履行区域经济调节和社会管理的职能，按照国家法律、法规和方针、政策．制定区域性的经济社会发展规划，加强社会主义精神文明和物质文明建设，创造公平、公正、公开的竞争环境．维护市场秩序，打破地区、条块分割；政府机关不再办经济实体，已经办的要限期脱钩．解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系，主管部门不再直接管理企业-切实落实企业经营自主权，深化企业改革．加快企业改组；加强对农业和农村工作的领导与协调。 

市一级政府要逐步管理从企业分离出来的杜会事务，实行属地管理；进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务．充分发挥城市的中心作用和辐射功能。县一级政府耍切实把职能转向服务与协调，加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇促进农业的专业化、市场化、现代化．乡镇政府要进一步推动农业社会化服务体系的发展与完善，为乡镇企业的发展创造条件，加强农村杜会主义民主政治和法制建设，依法行政，规范管理。 

调整地方各级政府机构设置．首先是省级政府机构设量，建立与国务院机构框架大体协调的省级政府组织结构。 

1.需要加强的部门。省级政府综合经济部门要强化区域经济调节职能，发展计划、经济贸易以及财政部门的主要任务是，贯彻执行国家关于国民经济和社会发展的方针政策和发展战略，以市场为导向，对本地区经济社会发展实施区域调节与管理，保证国家宏观调控顺利进行并促进地区经济社会发展。 

加强执法监管部门。全国大中城市所设的区工商行政管理局、质量技术监督局、一律改为市工商行政管理局、质量技术监督局的分局，作为市局的派出机构，由市局统一领导、统一管理。在此基础上，逐步实行省以下垂直管理体制。环境保护部门领导管理体制改为双重领导，以地方政府为主。将药政、药检和药品生产流通监管职能集中起来，组建药品监督管理部门。 

农业、水利、林业行政管理部门保持基本稳定，林业部门的职能要转到保护和发展森林资源上来，封山育林、种草种树，扩大林草植被，绿化国土，改善生态环境，林业资源较少的省(自治区)可将林业部门与农业或环保部门合设。 

2．不再保留的部门。地方各级政府不再设置工业、商业、物资管理部门和各种行政性公司。其政府职能并人经贸部门。行政性公司按照政企分开、公平竞争，自主经营的要求进行改组。省级政府对国有重点企业的管。以采取派出代表参加监事会的方式．也可以采取派出稽查特派员的方式进行监管水产(海洋水产)、畜牧、农垦、农机等机构改建为经济服务实体，实行政企分开，其政府职能并人有关部门。 

3．需要调整的部门．有条件的省(直辖市)组建信息产业机构，按照设计、生产、开发，使用相结合的原则．实行统一规划、统一布局、统一管理．防止重复建设．促进信息产业发展。 

此外，要调整地区建制减少行政层次，避免重复建设与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市(县)达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。各自治区调整派出机构——地区的建制，要结合民族自治的特点区别对待，盟的建制原则上不动。 

四、精简机构和人员编制 

省级政府工作部门分为组成部门和直属机构。省级政府组成部门的设置应与国务院组成部门基本对口．以利于工作的衔接。地方各级政府一般不设置与国务院办事机构对应的机构和部门管理的机构，国防动员的办事机构设置由省一级政府在制定地方机构改革实施方案时通盘考虑。 

将省、自治区政府工作部门由现有的53个左右(含委、厅管理机构)精简为40个左右，经济不发达、人口较少的省(自治区)精简为30个左右，直辖市政府工作部门由61个左右(含委、厅管理机构)精简为45个左右。 

目前大城市政府工作部门一般设置55个左右，中小城市平均设置37个左右；较大的县政府工作部门一般设置30个左右；中小县平均24个左右。综合考虑市、县人口、面积，行政区划以及经济规模等因素，大城市政府工作部门精简为40个左右，中等市30个右，小城市22个左右，经济不发达、人口较少的市应更少一些．自治州政府工作部门由32个左右精简为25个左右。较大的县政府工作部门精简为22个左右。中等县18个左右，小县14个左右，贫困县或人口特别少的县，机构应更精干一些。 

省(自治区)政府组成部门一般称委、厅．直辖市称委、局．直属机构一般称局。省级以下政府不分为组成部门和直属机构，统称政府工作部门。地级市政府工作部门称委、局。县政府工作部门一律称局。 

乡镇政府的精简要区别情况，分类指导。少数经济特别发达、规模较大的镇，可以按照现代城镇管理模式确定机构；贫困、边远地区的乡镇要精兵简政，原则上只设一个综合机构，或只确定必要的助理员。 

地方各级政府系统现有行政编制518万人，实有548万人。地方各级政府人员要按编制数精简．重点是精简各级机关。省级政府机关人员编制精简幅度原则上参照国务院精简比例进行，运步、分期达到精简一半左右，新组建的重庆市根据具体情况，区别对待，市、县和乡镇政府行政编制的精简比倒，妥本着实事求是的精神，根据所辖范围、人口、经济和社会发展程度等实际情况，由省、自治区、直辖市研究提出。省级政府机构改革方案和市、县、乡镇政府行政编制的精简比例，报党中央、国务院审批后组织实施，加强政法部门，重点要充实一线和基层。少数民族地区和贫困、边远地区的精简比例可结合实际情况确定。乡镇机关精简的重点是降低乡镇财政供养人员比重，首先要坚决把不在编的人员精简下来。同时要结合费改税，清理清退各类由行政性收费供养的人员。 

五、需要注意的问题 

1．坚持既要积极又要稳妥的方针。这次地方机构改革，是改革开放以来机构变化较大、人员调整较多的一次。加上下岗职工的问题比较突出，一些地方去年遭受了历史罕见的水灾，今年又要庆祝建国50周年和对澳门恢复行使主权，所以，保证安定团结尤为重要。必须注意把机构改革同推进社会经济发展，保持杜会稳定结合起来，避免出现大的震动。要切实加强组织领导，做耐心细致的思想政治工作，做到思想不散。秩序不乱，人员妥善安排，国有财产不流失．工作正常运转。 

2．注意与国务院机构改革相衔接，确保中央政府政令畅通。这次国务院的机构改革，在各部门主要职责的界定中，把应由地方政府承担的职责切实下放给地方。地方各级政府特别是省一级政府，要注意进行配套改革，使各项职责切实得到落实。凡属于省一级政府的职权，要在确定省级机关政府有关部门的职责中予以明确；凡于市、县政府的职权，要交给市、县。 

3．统筹安排，分步进行。在方法步骤上，省市县乡四级不要同时运作。1999年，可以先搞省一级，也可以省、市两级同时进行，以便集中精力．探索经验，防止矛盾集中、顾此失彼．2000年再搞县、乡两级．省市县乡机构改革的先后安排、具体做法，由各地按照总的精神，结合实际情况自行确定。 

4．结合实际，做好人员分流工作。基本要求是：带职分流，定向培训，加强企业，优化结构。各地要根据当地的实际情况，积极探索人员分流的具体途径和办法。人员分流的时问，可用3年左右：贫困、边远以及少数民族地区可以适当延长。通过人员分流，优化机关公务员队伍和基层工作人员队伍结构，提高整体素质。 

5．切实改进工作方式和工作作风，提高办事效率。地方各级政府机关要进一步完善行政运行制度，规范行政领导职权，避免扯皮推诿，严格行政纪律，监察失职渎职行为。所有机关工作人员，都要忠于职守，勤政廉政。 

6．在改革的同时加强管理．逐步实现政府机构、职能、编制、工作程序的法钳化。为确保机构改革顺利进行，巩固改革成果，各地要建立机构编制管理预算约束机制和监督惩处制度，加大管理的力度和权戚性。凡违反规定擅自设立机构、自行增加编制、超编进人、超配领导职教，中央和地方各级政府要按照管理权限从严查处。 

机构改革涉及改革、发展和稳定的大局，涉及部门权力和干部的切身利益，各级党委和政府妥在以江泽民同志为核心的党中央领导下，按照统一部署、分级负责的原则，加强对机构改革工作的领导，研究制定方案，按程序报批后，认真组织实施，保证机构改革任务的顺利完成。 

1999年1月5日