央行分行：打破行政干预

撤销人民银行省级分行，跨行政区划设置分行，有利于保证中央银行独立、公正地履行其金融监管法定职责，有利于在跨省范围内统一调度监管力量，有利于摆脱各方面的干预，严肃查处违规的金融机构和责任人。

１９９８年１１月１８日，中国人民银行上海分行正式挂牌成立，这个央行分行所辖区域不再仅仅是上海一地，而是包括了上海、浙江、福建两省一市的跨省（直辖市）分行。至此，从１９９３年开始争论、筹备的中国人民银行（即中国中央银行）分支机构打破行政区划的改革计划尘埃落定，进入全面实施阶段。１１月２６日，第二家跨省（区）分行广州分行成立，辖区跨广东、广西、海南两省一区。在１２月中旬前，另外７家跨省（区、直辖市）分行亦先后成立。１２月１９日，新华社发消息说，中国人民银行各跨省（区）分行行长任命完华，各“掌门人”现已全部到任。

“挟泰山以超北海”

“现在，很多人包括一些海外人士都很关心中国金融业不良债权的情况，我想告诉大家的是，此次跨省（区、直辖市）分行的成立，对解决这个问题是一个好消息，通过改革，中国金融业担风险的能力将更高，中国金融业有信心将不良债权的比例降至安全范围。”

新任上海分行行长、原国家外汇管理局局长吴晓灵的话道出了央行此次改革的真正内涵————抗风险。

据统计，至今年１０月底，中国金融机构存款余额已达９.３万亿元，贷款余额达８.３万亿元，分别比1978年增长８２倍和４５倍。但值得注意的是，在金融资产迅速膨胀的同时，中国商业银行的不良资产比例也呈上升之势。据人行１９９７年所进行的一项调查显示，中国金融系统中属于难以归还的不良资产比例已达６％—７％，银行的信贷资产质量堪忧，金融风险凸现。

在１９９５年颁布的《中华人民共和国中国人民银行法》的第一章第二条：“中国人民银行在国务院的领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。”第五章第三十二条：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算，呆账等情况随时进行稽核、检查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或降低存款利率的行为进行检查监督。”

可惜的是，原有的以行政区划为标准的央行体制和地方政府有着太密切的联系————尤其在对商业银行的监管上。“有很多商业银行的违规经营造成风险，与地方政府有着密切的关系。”上海市人民银行办公室副主任王欣欣说，前几年工商银行上海分行行长，交通银行上海分行行长，光大银行上海分行行长被处分，看起来是中央银行在处理商业银行的行长，但责任并不全在商业银行官员的身上，商业银行实际上做不到通过自主审查决定是否向政府贷款，官员们心里明白，“乌纱帽在地方政府的手里”，政府贷款压力太大。王说，政府贷款压力，是造成金融业的高风险的主要原因。

而此时，央行的分行同样在地方政府的“五指山”下，无论是省级、市级乃至县级的央行，他们都和地方政府有着千丝万缕不可分割的关系————最简单地说，人民银行的一切物质活动离不开地方政府：用地、水电煤气等等，业务活动也离不开地方政府：解钞、执行强制任务等等；并且，人民银行的另外一项任务就是“协助地方政府进行经济建设”。在这种情况下，央行分行就只有睁一只眼闭一只眼，得过且过了。

据报道，今年６月份，浙江某市市政府办公室以发文形式，突然下令全市所有财政性事业单位存款账户，全部开设在该市自设商业银行。文件出台了，全市存款进行了存款大搬家，建设银行在市政府的办事处几乎停业，交通银行分行的存款余额下降了２０％，而此时的人民银行分行竟束手无策，任由形势发展。

国务院副总理温家宝在１１月的中国人民银行分行行长会议的讲话中，提到跨省区分行的意义时直截了当地说：“……摆脱各方面的干预，严肃查处违规的金融机构和责任人，提高金融监管的效率。”

上海市海通证券研究所金晓斌博士说：“分（支）行既要执行中央银行的货币政策和金融监管任务，又要在地方政府的脸色下生存，还要协助当地经济建设任务，这就叫‘挟泰山以超北海’，对于降低金融风险，它们所能起的作用当然有限。”

危机浮出海面

去年１１月，全国金融工作会议把改革央行管理体制列为深化金融改革、防范金融风险的第一条措施，并再次提出设立跨省（区）分行的设想。今年９月，人民银行地市分行撤销了在同一地方重复设置的１６７个县（市）支行，并从１１月开始正式全面启动撤销省级分行的改革。

既然从９０年代初就提出了设立央行跨省（区）分行的计划，并且在１９９３年１２月的国务院《关于金融体制改革的决定》中明确指出：“人民银行的分支机构作为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区划设置。”为什么迟至今年年底才开始正式运作呢？

王欣欣认为，在１９９３年前后这个设想未能得到实施的原因有：在邓小平南巡讲话之后，中国进入了一个经济全面大发展时期，由于地方建设的“事权”下放，地方政府经济建设的任务相当重，如果由央行把金融监管权全面上收，可能对地方建设不利；其二，迟至１９９５年，《人民银行法》尚未公布，也就是说，当时还没有一个完整的法规来指引在市场经济条件下的央行应当如何运作；第三，金融风险的暴露并不充分；第四，东南亚金融危机尚未爆发，问题的急切性就没有暴露出来。

１９９５年，尼尔·利森的一笔卫生金融工具生意整垮了具有２２３年历史的英国巴林银行后，中国人开始瞪大了眼睛，虽然被所谓“金融风险”的真正含义吓了一跳，但多少有点隔岸观火的味道。从１９９７年７月开始直至今日尚未真正平息的“东南亚金融风暴”却使中国人真真切切地明白什么叫“金融风险”。

“金融危机起码可以算是央行体制改革的导火索。”金晓斌说，“虽然金融危机并没有正面地冲击到中国，但是无疑是受到了负面影响，比如贸易。此外，中国金融业无论如何是要更加对外开放的，外资银行经营人民币业务就是一个信号。也就是说，中国金融业的敏感信号要日益同国际金融界接轨，要随着国际金融业的沉浮而沉浮。那么，金融风险的大小也就成了金融业稳定与否的前提条件。而央行的监管不力，本身就是加大金融业的风险程度。”

北京的经济学家盛洪则认为，金融危机给中国人非常直接的冲击就是：有时候一个对冲基金（例如索罗斯的量子基金）的力量，是大到足以同一个国家的央行进行对抗的。这种情况，不仅小而无力的国家比如泰国、马来西亚难免，连英国的央行也曾经在索罗斯的手上吃过败仗。

盛洪说，目前中国的金融风

险可能体现在两个主要方面：其一是产生银行（如建设银行、工商银行等等）的不良贷款比例高，６％—７％的不良资产比例会影响到政府的贷款政策，例如对于呆账的处理，就是挂账或者冲账，这样做的结果就是把亏损转嫁到政府财政上。其二，在某些时候银行体系的金融权利又过于集中，缺乏监管。政府插足过多，银行贷款太易，通过贷款形式，又把颇具规模的国有企业经营亏损转嫁到了银行身上，金融风险于是凸现。

他认为，在金融风险度高时，所有的措施都是采取中央集权的方式，也应该采取中央集权。

“军区领导”轮换

从１９４７年上半年到１９５１年４月，新中国建立起了一套完整的中国人民银行组织体系，除了总行和各省（市区）的分行（台湾与西藏未设）之外，还以行政大区设立了西北、

华东、中南、华南等区行。这些区行在１９５４年６月中央人民政府委员会决定撤销大区一级行政机构时随之消亡。四十多年后，中国用跨省（区）行的形式取代当年的大区行。

王欣欣介绍说，目前，这些区行的设置是按照市场经济规律来选择的，在目前的全球经济一体化和全国市场大流动的前提下，并不阻碍某些特定的地区形成区域小经济环境。就像北美自由贸易区或者欧洲经济共同体似的，区域小经济在市场的横向流动上是非常活跃的，例如在上海分行所管辖下的上海、浙江、福建两省一区，在历史上早就形成了一个区域经济小环境，在商品、技术和人才的交流上比较活跃，同样地，在资金的流动上也很具有区域性，因此设立跨省（区）行时，自然就考虑将这两省一市结合起来。广东、广西则一向处于相互支持，相互帮助的状态，而海南原本是广东省的一个地区，在资金交流或流动上已经形成了一定的默契。

但是，所有的政策、法令和监管措施，最终还是要落实到人，也即是由某一些人来具体运作分行的管理。这样，分行行长的人事任命割断与地方的联系也成了一种必须。

“（分行行长的）任命有点像八大军区的领导轮换，是在一个较大范围内统一调配。实行轮换，不允许出现‘地方割据’的局面，原则上也不任命当地人为分行行长。”王欣欣介绍说，分行一级的领导由央行总体统一任命。例如上海分行行长为原国家外汇管理局局长吴晓灵担任。广州分行行长由原深圳特区分行行长蒋超良担任。在一定的时间之后，进行行长轮换担任。

在分行的管理下，还将设立中心支行，中心支行的设立原则为两条，省会城市（计划单列市）和地市级中心支行。上海分行下设杭州、福州、厦门和宁波等四个中心支行。中心支行的管辖范围不再涉及较大区域，而只是针对本行政区划，例如杭州中心支行只管理杭州市的央行业务，而对温州就不具有管辖权。但是，在统计等一些具体的技术业务操作上，受分行的委托下，中心支行仍然可以全省范围内施行。

在中心支行之下，人民银行则设有县（市）支行，行使央行职能。中心支行和县（市）支行的人事任命权，则由分行统一调配。据新华社报道，改革后的人民银行管理体制格局为：一个总行，９个分行，２个营业管理部（北京、重庆），３３３个中心支行，１６６０个县（市）支行。

这样，央行的组织构架即形成了总行————九大分行————中心支行————县（市）支行一条垂直领导的关系链，不再受地方政府的干预。

“断奶”后脱不脱钩？

九大分行的设立，算是央行与地方政府“断奶”，脱开了地方政府与其行政官员的重重羁绊，开始独立执行央行总行的货币政策金融监管职能。但分行也好，中心支行也好，都不会是空中楼阁，它总是要落在某一个具体的行政区划上。“中国有句老话叫‘魔高一尺，道高一丈’，在金融管理方面应改为‘魔高一尺，道高八寸五’。理想化的东西不能太多，目标定得太高，反而难以实现。”曾经担任过人民银行副行长的广东省常务副省长的王岐山在接受媒介的采访时说道。

王欣欣说，成立跨省区分行之后，无论是在执行货币政策或是监管方面，实施了统一有效的管理，使以往大面积出现的“上有政策，下有对策”的可能性减少了。在与地方政府关系上，在权力和法规允许的范围内，分行当然还会继续全力支持，例如上海市要建设成为国际金融中心的构想，分行当然还会向总行争取要政策，要资金，但是，央行与地方，尤其是驻地地方政府的关系，可以说是“有距离的热情”。“热情”到什么程度，应该如何处理与地方政府的关系，分行还在调研之中，目前还没有拿出一个具体的模式出来。在金融监管方面，上海分行将在福州、杭州成立两个监管员办事处，由分行直接派员，对辖区内的金融业进行检查监督。监管员办事处犹如“别动队”，对辖区内金融业的突发性事件进行处理，（全国将成立２０个金融监管办事处）。

在分行与地方政府的关系上，京沪两地的经济学者均表示目前尚未想出一个比较合适的模式。而对于央行与商业银行的关系，原来的模式并不会有大的变化，即商业银行进行独立的商业存贷等业务运作，而央行对其进行金融统计报表和利率行为等业务监管。但是，可以说，在央行更加有效的监管下，商业银行受地方干涉的空间相对缩小，减少自身风险。

人民银行行长戴相龙１１月１７日称，原省分行工作职责履行到今年年底之后即告寿终，而新建分行对金融机构的监管和服务从明年１月１日起正式开始。中国人民银行在履行中央银行职能方面又进入了一个新的起点。但是，央行的职能却不仅仅在监管，它要担负起制定国家货币政策，保证国民经济健康、安全运行的任务，这里面的改革，更复杂，也更艰巨。此外，将仍在经办的清算、运钞等金融服务业务分离出去，成立专门的清算公司、运钞公司等金融实体，亦仍需时日，就跨省（区）分行而言，与地方政府的磨合、协调，还须“边走边看”。央行改革的路，并非在明年１月１日就艳阳高照了。

图说明：各分行管辖范围Ｏ分别为北京、重庆

各分行“掌门人”分行行长

上海分行吴晓灵（女）

广州分行蒋超良

成都分行王为强

沈阳分行檀景顺

武汉分行胡平西

济南分行白世春

天津分行刘崇明（女）

西安分行叶英男

南京分行刘兆福