基础领域：扩大投资和加快改革同步进行

我国加大对基础设施的投资力度，促进经济的持续增长，已成为内外关注的焦点。在经济转型时期加大基础设施投资不仅关系到改变我国基础设施的落后面貌，而且也必然涉及到我国产业结构升级、国民经济整体素质的提高。在加大基础设施投资的同时，将对基础产业以及相关的整个基础领域（包括国有经济占主导地位的领域或产业：国家安全领域、公共事业产业、垄断性产业、资源型产业以及重要的加工工业、支柱产业和幼稚产业等）的改革产生重要影响。

在市场经济条件下，基础领域的改革势在必行，其立论的主要理由在于深化基础领域的改革将对国民经济的健康成长产生积极的拉动效应：基础领域丰富的内涵发展到一定阶段，已经并将继续发生重要的质变，成为整个国民经济成长的先导；基础领域已经成为拉动市场需求、启动市场消费的重要组成部分；基础领域的产业结构和企业组织形式的深刻变化，在国有资产战略重组中的地位日益重要。因此，加大基础设施的投资必须与加快基础领域的改革同步进行，以增强基础设施的效益性、竞争性和持久性，真正在扩大的投资中充分地拉动中国经济的增长。　　

一、充分依靠市场竞争机制，努力提高投资效益　　

1、加快实现基础领域的产业化、市场化。在大规模投资基础设施的历史条件下，正确发挥市场竞争机制的作用，其重要意义主要体现在两个方面：一是在健康的竞争性环境中，优胜劣汰规律会促使基础设施的生产经营主体降低成本、提高效益；二是市场竞争机制将打破对信息的垄断，在信息不完全的现实生活中，将促使基础设施的生产经营主体按照正常利润定价，促使政府提高对基础设施的管理效率。显然，要正确发挥市场竞争机制作用的关键，首先在于要加快实现基础领域的产业化、市场化。以推动经济增长为目的加快基础领域的投资，要求基础领域的相关部门应当根据市场情况自主决策、独立经营。以水利建设为例，推进水利产业化的内容包括以水费改革为突破口，建立浮动的水费价格体系，将供水与经济效益联系起来；以水养水、以库养库，以水资源为依托，发展种植业、养殖业，提高种植业和养殖业的劳动生产率和商品率等等。　　

2、营造基础领域合理的价格机制。一是价格机制要以刺激基础设施和基础产业的相关企业降低成本、提高生产效率为根本目标；二是针对基础设施产业的特点和实际情况确定管制价格的调整周期：周期太短，会抑制基础设施企业大规模投资的积极性；周期太长，又可能削弱对基础设施企业进一步提高生产效率的刺激（英国在电信、电力等基础产业的管制价格调整周期一般为4—5年，自来水供应产业为10年）。当前，应当积极稳妥地推进城市公用事业价格改革。1997年全国36个大中城市有21个城市调整了自来水、公共交通和煤气价格，平均自来水每吨由0.90元调到1.00元，公交月票每张由16.7元调到25.8元，煤气价格每立方米由0.75元调到0.92元，一定程度上缓解了基础设施企业的亏损矛盾，同时也兼顾了群众的承受能力。这种基本上以价格“上调”为特点的改革，一方面反映了城市公用事业价格改革不得已而为之的现状，另一方面又深刻地表明整个城市公用事业价格运行机制离市场化的合理要求还相差甚远。有关部门提出，要加强立法，制定各项公用事业价格管理法规，规范价格决策听证制度，使公用事业价格管理逐步走上有法可依的轨道；按“成本+税费+合理利润”的作价原则，逐步理顺公用事业价格，形成随市场变化适时调整的公用事业价格机制；实行政企分开，引入竞争机制，形成有利于节约资源、降低消耗、提高质量、增加效益的现代企业经营机制等。基础领域的价格机制改革具有一定的复杂性，既要有利于吸引投资，又要适应多方面的承受能力。当前在改革价格机制的同时，应加大公共部门的自身改革力度。这项改革不到位，会在很大程度上拉大价格成本，使竞争机制的基础作用难以有效发挥。　

3、以经营者身份主要依靠竞争获得应有的市场份额。80年代以来，以英国电信产业为开端，世界主要发达市场经济国家相继开始并逐步完成了对电力、煤气和自来水供应、铁路运输等主要基础领域的体制改革，实现了从政企合一为特征的政府管制体制向政企分离为特征的制度创新。实践证明，作为世界经济一体化的重要组成部分，发达市场经济国家通过改革实现了国有公共部门竞争化，使基础设施完成了从国家的附属物到市场竞争主体的转变，搞活了国有经济，提高了基础设施、基础产业的经济效益。我国经济体制改革不可逆转的市场化方向，坚定地要求发挥市场在资源配置上的基础作用；多元化的分配和积累格局使各种经济主体的资源运用，都要受到其积累能力的限制，基础设施也不例外。近年来我国的基础设施、基础产业已经进入了市场竞争（如“联通公司”打破邮电部独家垄断、海南省航空公司率先在全行业实现股份制经营、大型水利基础设施公司经营中的强强联合等），产生了可喜的成效；虽然这种市场竞争机制在总体上仍处在初期发育阶段，但已显示出对提高生产经营效益和合理配置资源的重大促进作用。当前的主要问题，依然是在基础设施领域内如何从根本上消除“政府管制”和“行业垄断”这两大顽症，如何在试点的基础上加大基础领域改革的力度。　　

二、加快公司化改革，实现投资主体多元化　　

4、深化基础领域股份制改革势在必行。长期以来，我国基础领域企业筹集发展资金的途径主要是财政拨款和银行贷款。通过公司化改造将减少基础领域企业对政府的从属和依赖，运用市场机制促进自身发展，并且有利于国有资产保值增值。公司化条件下基础领域企业融资的渠道是多方面的，既可以向原有股东配售股，也可以向社会公众公开发行股票，还可以发行B股或到境外上市。缺乏资金扩大生产规模、更新改造设备、提高资本有机构成，是几乎所有基础领域企业面临的重大困难，国家实际上无法保证这类资金的需求。实行公司化，按照股份制的“游戏规则”，可以在较短时间内迅速募集大量资金，加速基础领域企业的发展。在公司制条件下，股份制经营业绩考核指标主要是每股净资产和每股税后利润；实现了公司化改造的基础领域企业不仅要追求利润最大化，还要追求净资产增值的最大化，并且注重处理好积累与分配的关系，增强基础领域企业以丰补欠的能力。对于基础领域长期闲置而不断损耗的国有资产，通过股份制改造可以作价入股，也可以出售、借贷，从而获得分红收益或者收回资金，取得有偿使用利息。　　

5、尽快实现投资主体多元化，逐步扩大基础设施领域的股份经济规模。吸收多元投资主体，用股份制的办法向项目进行投资，不仅有利于降低基础设施建设的筹资成本和投资风险，而且对于企业内部经营机制的改造具有深刻意义。凡是经营性的行业，除了某些涉及国家安全的少数部门，原则上都可以向社会民间资本开放，鼓励社会资金以股份形式进入这些产业部门并参与管理和经营。国家可以根据需要，通过投资公司对这类股份制企业实行参股和控股，达到贯彻国家政策的目的。根据目前情况，应首先允许那些经营业绩好、增长潜力强的石化、运输企业（如铁路、公路、港口、民用机场）、通信企业（市内电话、移动电话）、能源企业等发行股票，或组建规范化有限责任公司。我国一些基础领域企业，例如水利基础设施在建立现代企业制度的实践中，不仅在“自愿、择优”的原则基础上，通过“大公司、大集团”实现了水利电力以产权为纽带的“强强联合”，而且还因地制宜，以股份制或股份合作制的形式在小型水利设施的建设过程中有效地进行了股份制改造。在实践的层面上，遵循公司化的基本原则和思路，通过为广大群众所能接受的、多元化的产权形式，如自愿组合、按股份投劳投资、愿意分摊成本者可自愿加入、公私合资、个人独资等等，不拘一格地完成了许多中小型水利基础设施的建设任务。与此相关的是，他们在小型水利工程产权制度改革方面，也创造了丰富的经验，如“谁建设、谁投资、谁所有、谁管理”，“明晰所有权、拍卖使用权、放开建设权、搞活经营权”，“对粮食作物用水实行微利、对经济作物和群众用水利润稍高、对工业用水实行社会平均利润”等等。实践证明，基础领域以股份经济的办法实现投资主体多元化，并由此加快公司化改造，是大有作为的，这对基础领域加快发展，将产生重要作用。

6、按公司法的要求推进基础领域的公司化改造。国内外经济转型中的大量案例表明，公司化对国家在基础设施、基础产业中的正当作用提出了新的挑战。一方面，公司化掩盖了一部分人以“国家公司”名义“寻租”的内幕；另一方面，人们对如何通过以市场经济为本质特征的有关经济法规的协调，使国家也同样以公司法的形式从事正当的商务活动缺乏了解。根据有关国家（如德国）的成功经验，如果国家在基础领域从事纯粹的商务性活动，并因此占有某一企业的份额或者作为某一公司的所有者，国家就应受到基础领域企业组织结构的限制。国家同样要在同一程度和范围内遵守民法、商法、股票法和竞争法的规定，国家在基础领域里所从事的商务性活动同样要遵循中央财政预算管理条例和地方的财政预算规定。只有在基础领域内公众的利益未得到改善，才应当考虑由国家建立基础设施企业或向这类企业参股。交通运输设施、燃气、自来水和电力供应这一类公共性质的任务，国家（政府）同样可按公司法的形式如股份公司或股份有限公司的形式来完成。借鉴国外经验，我国应当尽快在基础领域里“国家办公司”的问题上制定积极的对策，寻找积极的办法，完成基础领域公司化的过渡。应当采用法制化的办法规范“国家公司”在基础领域的正当业务，严格划分国家（政府）在市场化、公司化条件下正当的商业行为和“寻租”之间的明确界线。　　

三、大力吸收外商直接投资，大胆引入民间资本　　

7、采用国际通行的多种融资方式，实施吸收外资多元化战略。目前要重点鼓励外商投向农业、交通、能源、水利、环保等基础设施和基础产业，对外商投资这些行业和项目，实行更加灵活的优惠政策，增强对外商投资的吸引力，提高这些领域利用外资的比重。借鉴亚洲金融危机的教训，为了防止开放过程中国际投机资本流入我国产生的负效应，更加积极合理有效地利用外资，基础设施领域应把吸引外商直接投资作为利用外资的重点。例如，大力发展项目融资。项目融资是利用项目自身未来的经济效益为担保条件的无息索权或有限息索权的融资，是一种新型的国际融资方式。利用项目融资对基础设施作直接投资，对项目发起人来说，易于获得资金、分散风险、实现收益目标。继续推广BOT的经验和作法。BOT方式项目融资回避了国有资产流失问题，保证了政府对基础设施的控制权，易于满足我国特殊的经济及法律环境的要求。积极引进BOT，不仅能有效地吸引外资于基础设施，弥补建设资金不足，分散基础设施投资风险，而且有利于引进国外先进的基础设施管理经验，提高基础设施建设和运营的效率。有步骤地进行ABS的试点。ABS是以项目所属资产为基础，以项目资产可以带来的预期效益为保证，通过在国际资本市场发行债券来筹集资金的一种项目筹资方式。我国资本市场的发育趋于稳步健康发展，项目融资环境正逐步改善，试行ABS的时机已成熟。目前，可先在国内金融市场发行项目筹资证券，然后逐步扩展到国际资本市场上去。积极引进TOT融资方式。即指中方把已经投产运行的项目移交给外商经营，凭借项目在未来若干年的现金流量，一次性从外商那里融得一笔资金，用来建设新的项目。经营期满，外商再把项目移交回中方。这种融资方式由于避开了项目建设中的融资风险和矛盾，外商比较容易接受。

8、切实改善投资环境，积极引导跨国公司投资。改善投资环境，不仅要进一步改善硬环境，更重要的是改善软环境，改善服务，提高工作效率：①坚决制止对外商投资企业一切形式的乱检查、乱收费、乱摊派、乱罚款。制定有关法规，保证依法收费。②切实保障外商投资企业经营管理自主权，维护投资各方合法权益不受侵犯。③各级政府要提高办事效率，减少管理层次，做到制度公开，政策透明。④创造统一开放、竞争有序的市场环境，打破地区封锁和部门垄断。要继续实行以市场换技术的方针，进一步开放国内市场。通过与跨国公司的合作，引进先进适用的技术、资金、管理经验和营销方式，并进入其国际生产、销售和服务网络。国有大型企业集团是吸引大跨国公司来华投资的主流，国家要采取有力措施，如配套资金、提供熟练工人等，扶持大型企业集团壮大实力，增强竞争力，开展与跨国公司的合作，促进基础设施和基础产业的发展。

9、要为民间资本进入基础设施建设领域创造良好的环境。　　

一般来讲民间资本以利润最大化为经营目标，包括私人民间资本和国有民间资本。国有民间资本是指国有企业资本和国有商业银行资本，因为这种界定是把它们的经营活动同样按照利润最大化来界定的。当前，引入民间资本投向基础设施建设势在必行：一是引入民间资本将促进国民经济保持较高的增长速度，通过避免民间资本流向加工工业所可能造成的压力，带动基础工业和支柱产业迅速发展；二是由于民间资本实力雄厚，虽经数次降息，人们仍把储蓄列为主要投资对象，加上企业存款和城乡居民手持现金，民间资本存量相当可观；三是引入民间资本将通过竞争机制提高基础设施的投资效率。所以，政府对基础领域投资的范围应适当收缩，政府直接投资应当主要限于基础领域中的重点项目，更好地发挥其吸引民间资本向基础领域投资的作用。同时，通过政府财政资金对基础工业、支柱产业、高新技术产业等的担保、补贴，促进这些基础领域的迅速发展壮大，改善民间资本的投资硬环境，吸引民间资本进入基础设施建设领域。此外，可以通过组建各类基金向基础设施投资。要将大规模的居民储蓄转化为投资，除依靠银行和债券、股票等金融工具外，还要发展各类投资基金，包括建立行业发展投资基金和建立区域性发展投资基金。　　

10、鼓励大企业集团投资收费型基础设施项目。　　

目前大企业集团投资基础设施的方式有：独资建设，指大企业集团与政府签定协议，承揽对基础设施建设项目的全部投资并实施建设，大企业集团独家享有设施的收益权；合作建设，也称为参股建设，包括与政府合资和与其他企业集团合资；直接收购，包括收购已建成的公用设施的全部股权或部分股权，从而获得该设施的收益权。此类投资的最大优点在于迅速见效、无需建设期，缺点是需投入大量的资金。对于实力雄厚的大企业集团，直接收购无疑是最为有利的选择，因为这使企业集团能迅速扩大其可控制资产，获得稳定的回报率；如果企业集团拥有上市公司在二级市场的融资，则更适合采用这种办法。若考虑到基础设施投资具有的优点，如经营业绩稳定，投资回收有保障，利润率较高；投资基础设施可以得到各级政府及群众的支持，为树立企业集团良好形象创造了条件；基础设施建设概念对于上市公司而言，较易为注重投资价值的、成熟的证券市场所接受等等，将会有越来越多的大企业集团以民间资本的方式投资于基础设施建设。　　

11、创造有效机制吸引私人资本投入基础设施。　　

私人投资者要求他们向基础设施投资的回报率往往高于有政府担保的贷款利率，因此私人投资的基础设施项目总比政府投资的基础设施项目费用高。但是，在建立了合理的激励机制的条件下，私人投资的基础设施项目的建设、运营及维护效率要高得多。原则上讲，节约的成本可以抵消或大大超过所付高额利息的费用。因此，要具体地分析和研究，如何创造出有效的投资机制，使私人投资者不仅营建工程设施，而且还乐意在工程建成后，对基础设施进行管理和维护。需要建立一种包括调控管理、协作、竞争以及私人投资者与政府投资有效融合在一起的运行机制，创造一种提供低成本、高效率的基础设施服务系统。在这方面，可以考虑借鉴国外经验，积极引导民间私人资本进入基础设施建设领域。与此相联系，应制定出台《基础设施引入民间资本促进法》，规定基础设施引入私人民间资本的方式、条件和特许权优惠等。同时，对基础设施提供产品或服务的价格可以逐步放开，使私人投资者能够得到较高的投资回报。

四、适度宏观调控，引导投资增长

12、发挥财政政策在基础领域的示范带动作用。　　

以扩大财政支出为主发展基础设施带有很强的短期行为特征，潜伏着较大的风险。我国财政面临的形势十分严峻，财政政策的作用只能限于通过它的支出结构的调整和政策措施制定，给广大投资者起到一个示范带头作用，创造一个良好的投资环境，从而达到扩大投资，拉动总需求的目的。不以财政直接注资为主扩大基础设施，并不意味着财政不对基础设施融资；在目前投资信心不足，经济增长乏力的情况下，财政适度扩大投融资的方式可做如下考虑：①结合国有经济战略性调整，将部分国有资产从一般性竞争行业退出，转向基础设施建设上来。②增加现有几个基础设施专项投资基金的规模，条件成熟时，适当增加一些重要基础设施的专项投资基金。③大幅度降低基础设施固定资产投资方面的税费水平，降低相关设备的进口关税。④由中央政府统一发行用于基础设施建设的长期债券；在中央严格审查的前提下，允许一部分地方政府发地方债券，用于当地的基础设施建设。⑤实行合理的价格政策，按照“谁受益，谁主管”的原则对基础设施实行合理收费，以达到以业养业的目的。⑥尽快修订基础设施建设方面的税费政策。　　13、健全货币政策对基础设施投资的传导机制。　　

当前，货币政策工具运用的力度和频率都是前所未有的，但投资增长并未见明显回升，货币政策手段实施的效果并不显著。货币政策要达到预期目标，必须经过商业银行的有效传导。由于目前国有商业银行改革滞后，风险和利益、权利和责任没有挂钩，在加强金融监管，明确贷款责任的压力下，商业银行的经营不是以银行利润为主导，而是不愿承担任何风险，不愿承担任何责任，普遍出现“惜贷”、“惧贷”的现象，对中央银行以刺激增长为目的的货币政策必然缺乏充分响应，成为中央银行扩张性货币政策发挥效应的主要制约力量。深化金融体制改革，增强商业银行的活力是实现货币政策有效传导，扩大基础领域投资，扩大需求，拉动经济增长的关键环节。当前中央银行要加大再贷款结构调整力度，转变贷款对象，降低商业银行对生产、流通的贷款比重，增加对固定投资贷款和最终消费贷款的比重。要特别鼓励对一些周期长、规模大，但安全系数高的基础设施贷款，实现信贷资金的合理分配。　　

14、规范资本市场，促进社会资本向基础领域的转化。　　

目前我国基础设施项目资金来源构成如下：政府１５％、银行２０％、外资１５％，其余是企业自筹资金。在自筹资金中，通过发行股票筹资的比例不足２0％；而另一方面，截止１９９７年底，我国居民储蓄存款已接近４.８万亿元。因此，我国扩大基础领域投资不是没有资金来源，而是具有广阔的深厚的融资空间和潜力尚待挖掘；关键是要规范资本市场，降低市场风险，增强投资者信心，促进居民储蓄通过各种方式实现向基础领域的转移。培育资本市场，疏通社会资本向基础领域投资转化的渠道，应从以下几方面进行：①根据国家产业政策和结构调整要求，重点选拔基础领域的股份制企业上市。②积极稳妥地发展企业债券市场，在规范企业可转换债券发行机制的基础上，扩大企业可转换债券的发行规模，加强对可转换债券发行、转换及兑付工作的监管，同时允许具备条件的企业在国外金融市场上发债。③为建立完善产业投资基金，当前应尽快地出台产业投资基金的有关法规，建立专业性的基金管理公司和培育高素质的基金信托人才队伍，同时还要积极进行中外基金合作合资的试点，缩短规范基金运作的时间，扩大对外融资的渠道。　　

五、合理规划，正确发挥中央与地方两个积极性　　

15、明确划分事权的重要内容是要真正严格地划分投资权。随着我国市场经济发展日趋成熟，市场对资源配置的基础性作用的份额加大，客观上要求对哪些该由政府投资的范围、哪些该由市场配置的领域加以划分。但现实的情况是，一方面中央政府和地方政府投资的范围和领域，没有科学的法定界限；另一方面中央政府和地方政府对投资实施的决策和管理权，没有严格的法律责任。长期以来，由于投资主体日趋多元化，形成投资管理上的复杂性，尤其是政府对投资的管理既多头又分散，是形成重复建设的重要原因。同时，由于事权不明、职责不清，基础设施建设项目审批时间长、效率低、丧失市场、错过时机的问题也不容忽视。必须充分认识到，加大投资力度是重要的政府财政行为，也是企业和社会的投资行为，涉及到投资生产要素市场的发育与开拓，其中政府行为具有重要的示范作用。在单一的政府投资转向政府、企业和社会多元化投资的情况下，绝不意味着可以放松对政府投资权限的研究和划分。随着投融资体制改革的推进，当前已经逐步实行了国家投资、地方筹资、社会集资、利用外资的投资政策，建设了许多过去办不到或办不好的大型基础设施项目，这为明确划分事权提供了新的历史条件和更广阔深刻的背景。