反贫困需要制度创新

追求社会公平和共同富裕是社会主义的本质，也是中国政府和全体人民一以贯之的奋斗目标。特别是进入80年代中期以来，中国政府一方面致力于国民经济持续、快速、稳定的增长，使我国成为世界发展速度最快的国家之一；另一方面开展了有计划、有组织、大规模的扶贫开发行动。从1994年开始，我国又启动了《国家八七扶贫攻坚计划》。1995年3月，联合国社会发展世界首脑会议在丹麦首都哥本哈根举行，中国政府总理李鹏代表中国政府就本世纪末消灭绝对贫困向国际社会作了庄严承诺，反贫困行动得以进一步加强。持续、快速、稳定的经济增长和卓越有成效的反贫困行动，使中国贫困人口大幅度减少，农村贫困人口由1978年的2.5亿减少到1997年底的5000万；贫困发生率也由30.7%下降到6.1%。中国反贫困取得了举世公认的成就。

本世纪末的最后三年，中国反贫困(消灭绝对贫困)已进入最后的攻坚阶段。越到最后，反贫困的难度就越大。与此同时，中国处于由计划经济体制向市场经济体制，由农村、农业社会向城市、工业社会的转型时期，反贫困更具特殊性：(1)对于转型发展中国家来说，经济增长是减少贫困人口的重要前提条件，但经济增长本身就不能直接完全地消除贫困。在市场经济条件下经济增长实现的利益并不能自动流向贫困群体，必须依赖政府强有力的介入。(2)当前中国农村剩余的贫困人口绝大多数分布于中、西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、边疆地区、地方病高发区及水库库区。这些生态脆弱危急地区在获取资源方面存在着严重的“先天不足”，“后天发育”又不良，因此，他们不能平等分享经济持续增长的好处。可以认为，这一部分农村贫困人口是原有的区域经济增长带动脱贫战略的

淘汰者。要解决这部分人的温饱问题，反贫困战略选择和政策重新调整势在必行。

(3)随着城市经济体制改革的逐步深入，与经济结构调整、产业升级、企业改制和战略重组相伴随的是下岗、失业职工聚增。中改院课题组根据调研样本推算，到1997年底我国城市贫困人口已达2100万人，其发生率约为5.94%，并有进一步扩大的趋势，城市扶贫更需要制度创新。(4)与宏观经济运行过程中的社会分配关系不顺的矛盾紧密联系，区域、行业和居民之间的收入分化越来越明显；与此同时，区域内的不平等现象也凸现出来，贫困地区一部分人口摆脱了贫困，进入相对富裕的阶段；发达地区部分人口则跌至贫困线以下，出现了新的贫困人口。贫富交错渗透，绝对贫困与相对贫困并存，乡村贫困与城镇贫困并存的变动趋势表明了反贫困的艰巨性和长期性，扶贫开发需要机制化。

综上所述，世纪之交的中国反贫困，必须以制度创新为前提，构筑有效的反贫困治理结构。

0.1调整政府与贫困人口的关系，实现扶贫方式由物资扶持为主向提高贫困人口获取资源能力为主的转变

中国自1978年以来的扶贫战略，其前期基本上是通过农村经济体制改革促进全国经济普遍高速增长，从而使农村贫困迅速大幅度下降。80年代中期以后，依赖普遍的经济增长减缓贫困的势头极大减弱，此时，中国政府不失时机地开始了以政府为主体的有计划、大规模的扶贫活动，实现了扶贫由“救济式”向“开发式”的转变。扶贫开发实行了一种区域增长带动战略。这种战略的基本思路是把带有区域特征的“县”作为扶贫活动的单元，通过向贫困县域的政策倾斜，促进县域经济的发展，从而带动贫困人口脱贫。区域增长带动战略有其独特的优势，主要是：(1)通过中央政府对贫困县域转移财政支付，并且把大量的社会援助投入到贫困县域，使社会资源配置发生了有利于贫困区域的倾斜，起到了区域经济协调发展和减缓贫困的双重作用；(2)充分调动了地方政府的积极性，通过责任制度把县域的经济发展和贫困人口脱贫与地方政府官员的政绩结合在一起，使政府扶贫行为产生了放大效应；(3)在中国社会，政府系统是最有力的组织系统，以政府为主体的反贫困行为最大限度地发挥了行政体系乃至执政党的政治优势、组织优势和资源动员能力，动员了广泛的社会参与。

这种依赖政府强力介入，以物资扶持为主，促进区域增长，从而带动贫困人口脱贫战略的最大缺点在于，忽视了发挥贫困人口自身的作用，并没有从根本上打破长期以来政府与贫困人口形成救助与被救助的关系。长期以来，中国的扶贫开发中政府大包大揽，从上至下建立了严格的责任制度，而贫困人口在接受物资援助的权利的同时，，却没有建立相应的履行义务和责任制度。并且，传统扶贫战略的运转与我国经济体制市场化转轨宏观背景发生了较大的摩擦，扶贫资源的配置过分强调政府的作用而忽视市场的作用等。这是导致扶贫投资效益的低下的重要原因之一。

市场经济条件下政府与贫困人口的关系应该是平等的，政府在扶贫开发中的作用主要应表现在动员、引导和提高贫困人口的参与能力上：对城市贫困人口而言，如何使贫困人口能够较好地组织起来，并且通过培训提高他们参与再就业的能力，比较好地把握城市解困救助政策提供的机会摆脱贫困；对农村贫困人口而言，如何有效地改变贫困地区的生存条件和生产基础设施，提高他们参加农业生产的能力，使他们获得参与市场公平竞争及平等分享经济持续增长好处的能力。着眼于提高贫困人口获取资源能力扶贫战略才是最有持续性和生命力的。政府在扶贫开发中的另一重大作用是保持宏观经济的稳定，并且为扶贫开发提供政策支持，同时在贫困监测，财政转移支付，组织公共工程建设，提供社会服务，开发社会救济等方面发挥实际的作用。为此，应建立起政府干预与市场调节相结合的，以“经济增长+公平

”为基本原则，有广泛参与的全社会反贫困的机制。

0.2打破单一依靠行政组织扶贫的格局，实现政府机制、社会机制和市场机制的有机结合

如前所述，在以政府为反贫困主体的区域增长带动战略中，中国扶贫开发的运作和传递主要是依靠行政组织体系，由此建立了一套庞大的从上至下的行政型反贫困治理结构。在这样的治理格局中，尽管动员了广泛的社会参与，但社会参与被纳入了行政组织序列，变成了准政府行为，市场机制也被政府作用所挤压。总体上看，扶贫的社会机制与市场机制的发育是相当滞后的，而且成为目前制约扶贫开发效益的至为关键的因素。在市场经济条件下，绝对贫困既能够缓解也能够最终消除，相对贫困和贫富交错的状况则难以避免。这就是说，中国的反贫困既需要短期突击，又需要作长久的制度性安排。政府机制的优势是它能够在较短的时期内动员强大的社会经济资源，形成大规模甚至“运动式”突击的反贫困声势，产生极其明显的近期效果；但从长远看，政府介入资源配置，促使其向有利于贫困人口的方向流动，是以牺牲一部分富裕人口的利益为代价的，有时甚至是以牺牲经济增长的速度来换取一定程度的社会公平，因此，政府扶贫机制的持久性和生命力是值得怀疑的。

比较而言，扶贫的社会机制和市场机制在持久性和生命力方面却是可以信赖的。当中国绝对贫困人口大幅度减少，相对贫困问题逐渐突出的时刻，扶贫开发战略及其运作传递机制，应适时完成单纯依靠政府和行政组织，向以政府机制、社会机制和市场机制相结合的方向转换。

首先，划清政府与市场在反贫困过程中的作用边界。政府在反贫困过程中的功能应规范在倡导功能、立法执法功能、带动功能、组织功能、示范功能、宣传功能、协调功能、评价功能和激励功能方面；公共支出应逐步转向追求效益目标(包括社会效益和经济效益)，资源配置应主要由市场来完成。其次，社会、经济组织参与扶贫开发不应只局限于政治动员和行政激励，应该允许社会、经济组织采取社会行为和企业行为参与扶贫开发；使贫困地区的政策优势与社会、经济组织的资本、技术和生产经营等方面的优势结合起来，以经济利益为纽带在社会经济组织与贫困群体之间建立起合作关系，使扶贫开发各方效益最大化，引导社会经济组织，特别是发达地区资金和技术来开发贫困地区的资源，使政府机制和市场机制在追求利润最大化上找到结合点，在此前提下逐步培养持久的社会扶贫机制。

0.3开发贫困人口自身的资源，提高农村和城市贫困人口的组织化程度

国际反贫困的经验表明，贫困落后地区发展的最大阻力来自于低素质的人力和低效率的生产以及严重不足的社会服务，亦即来自于人力资本的缺乏；而组织起来的农民能够将现存的人力资本通过分工和要素的优化组合使之最大限度地发挥作用。因此，中国反贫困的政策在继续强调物资援助的基础上，应重点加强贫困地区人力资源开发，并且把他们组织起来，凝聚成群体力量，尽快提高其获取经济资源的能力。

在我国从上至下的管制型治理结构框架中，贫困人口的参与是一种动员型参与。在农村，贫困人口的组织大多被纳入了原有的基层行政组织体系，换句话说，贫困人口主要是依附于基层行政组织和社区管理组织参与反贫困行为的。这种集基层行政和社区管理为一体的组织，并不是严格意义上的贫困人口的组织。正因为如此，才出现反贫困行动的目标偏离和传递的大量漏出。贫困人口必须独立于基层行政组织之外，按自愿的原则，组织成以脱贫为目标的经济合作组织。这种组织在我国反贫困实践中特别是在国际援助的扶贫项目中开始发育生长，比如：农民自发组织的各种互助联营体，包括以地缘、业缘和亲缘为纽带组成的联合体；扶贫开发项目中，“经济实体+农户”模式中的农户组织；农村能人带农户的组织形式；妇女连环脱贫组织形式；实物传递方式组成的农户组织；小额信贷实施过程中的农户组织，中德合作山东粮援项目中的农户组织的“供水协会”等等。凡是农户以各种方式自愿组织起来了的贫困区域，其扶贫投入效益都比较高；反之则相反。但是，这种组织在贫困地区并不普遍，从总体上看，农村贫困人口不论其组织起来的范围和程度都是非常低的。可以预计，在开发农村人力资源的基础上，建立在贫困农户自愿原则上的贫困人口组织的普遍建立和自治化程度的提高，将使我国反贫困治理结构产生质的飞跃，带来扶贫开发效益的显著化。

如果说农村贫困人口可以依赖基层行政和社区管理组织联合起来参与反贫困，那么城市贫困人口的大多数则没有这种组织可依托。目前城市贫困的主体是下岗、失业工人及其他们所赡养的家属，他们一旦离开原有的企业，基本上就失去了可视着依靠的基层组织。至于城市流动人口中的贫困群体更没有什么组织可为依托。同时，因为城市贫困人口没有象农民那样建立基层自治组织的法律依据和经济基础，因此，城市贫困人口的自治组织也未能发育。在这种情况下，城市反贫困就只能停留在依赖政府和社会组织及原有企事业单位以“送温暖”为主要内容的“解困救助”的层次上，离“开发式”扶贫战略要求还有较大的差距。因此，未来城市反贫困中一个至关重要的问题是探索如何开发贫困人口的人力资源并把他们组织起来。这就是说在城市基层组织之外，必须为哪些被市场竞争所淘汰的弱者提供必须的政策、法律和依据，使他们在一定的体制框架中自动地组织起来开展生产自救。

0.4注重经济体制改革对反贫困的巨大影响力，应该在加快体制改革、落实和调整宏观经济政策方面下功夫

经济体制改革对反贫困的影响力是巨大的。1978年中国农村贫困人口高达2.5亿，全面推行家庭联产承包责任制以后，仅仅用七年时间，到1985年农村贫困人口下降到1.25亿，占乡村总人口的比例从31%下降到15.4%，7年减少了1.25亿贫困人口，平均每年解决1785万人的温饱问题。这在传统的计划经济体制下是不可设想的。这充分说明经济体制改革对反贫困来说是最具根本性的。因此，必须拓宽思路，把深化改革作为反贫困根本性问题来考虑。

首先，加快贫困地区社会主义市场经济体制建设，特别是加快市场体系建设的速度，后几年，在国家加大农村基础建设的投资中，应当增加对农村市场建设的投资，尽快改变贫困地区市场经济影响力极其弱小的问题。应该在没有商业网点和交易市场的贫困乡镇建立商业网点和交易市场，在暂时没有条件设立网点和市场的特困乡村，缩短“赶场”的周期；加快贫困地区粮食及其它农产品流通体制的改革；发展交通运输事业，增加农村公共物品的供应；建立健全各种中介服务组织，为贫困乡村的农民创造“交换”的条件，以此来促进生产发展；同时，对贫困区域社会发展给予特区政策，包括教育、医疗卫生制度改革，乡村社会服务体系建立等等。

其次，进一步完善农村土地政策。目前对摆脱贫困一个现实可行的思路是：把中央政府的农村土地政策与缓贫政策结合起来运作，在稳定耕地承包权30年不变的第二轮承包中，坚决杜绝剥夺普通农户的做法。在贫困地区给农户更稳定的土地使用权和更长的期限，“四荒”地以更优惠的政策(比如可以配送)给农使用，并且给予一定的扶持和无偿投入，鼓励农户进行中长期的林果生产和有益于生态平衡的长久性开发。

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