陕西延安地区"四荒"地拍卖情况调研报告

本篇调研报告是中国(海南)改革发展研究院"农村土地制度改革与建设"课题研究的阶段性成果。课题组赴延安的调查得到了陕西省农村改革试验办王东、蒋录祥，延安市农村试验办韩景荣以及宝塔区副区长王建军等同志的热情协助，在此表示衷心感谢。

我国农村土地自实施家庭联产承包责任制度以来，产生了巨大的制度绩效，极大促进了我国农村经济的发展。但新的更加深刻的农村土地制度改革从农村改革伊始，就从未停止过。近几年，延安地区以拍卖"四荒地"(荒山，荒坡，荒滩，荒沟)为主要内容的农村土地制度改革，受到了广大干部群众的普遍欢迎，在农村经济和社会发展的许多领域已经引发了一系列的深刻变化，产生了非常明显的经济效益和社会效益。目前，这一改革内容已经十分丰富，操作机制趋于成熟规范，也已幅射到全国其他许多省份，有可能成为我国类似地区的一项重大政策，成为我国农村土地改革的新突破口和农村经济新的生长点。

9.1"四荒地"使用权拍卖的背景

延安地区地处黄土高原，既是著名的革命老区，也是全国较为贫困的地区。这里的"四荒地"资源比较丰富，开发潜力很大。延安地区总土地面积36712平方公里，折合5506万亩，人均占有土地面积29亩。其中四荒地面积1700万亩，占总土地面积的30%，人均11亩。但由于种种原因，长期以来缺少有效的治理，"四荒地"水土流失情况十分严重，植被稀少，使生态条件遭到严重破坏。如何尽快治理好"四荒地"，改善经济生态环境，充分利用和挖掘其生产潜力，已成为当地各级领导十分重视的头等大事，也成为当地脱贫致富，发展经济的关键。党的十一届三中全会之后，延安地区在总结群众经验的基础上，普遍推行了户包治理小流域的方式。这种形式也强调以家庭为单位进行治山、治水，曾出现许多开发建设的高潮，取得了一定的治理效果，并且也使许多农民在治理中脱贫。然而这种形式也存在许多不足和缺陷。主要表现在：一是不少农户实施掠夺式经营，短期行为严重，不愿在包治的土地上作长期的投入和规划；二是农户承包后并未进行有效治理，或者效率很低，没有投入治理的积极性；三是使大量存在的荒地资源和大量存在的劳动力资源未能实现有效结合，发挥应有效益，存在双重的闲置和浪费。因此，户包治理小流域的形式只是在有限的范围内取得了成效，并没有从根本上调动起农民的投资积极性。

按照当地干部群众的总结，出现这些问题关键的原因在于：其一是产权关系不清晰。承包并没有充分确立农民在"四荒"治理中的主体地位，解决不了农民群众承包土地的稳定感和权属感。而这种权属感对于需要大量投入、长期开发和艰苦治理方能见效的"四荒地"治理非常重要。农民真正所要的不是土地承包，而是一定意义上的土地占有，对土地的权属感。这个问题不解决，就不能调动起农民治理四荒的积极性。其次是缺乏稳定感。与全国其他地方一样，延安一些地方对农民承包的耕地随意变动、调整，甚至也出现随意毁约，哄抢果林、山地等现象，承包户的权益得不到保障。尽管这些只是个别现象，但对农民造成的影响极大，使他们认为耕地尚且如此，需大量、长期投入方能见效的荒地更不知什么时候也会打乱重分。第三，由于权属关系不明确，政策法规不完善，在四荒承包经营中出现纠纷时，农民的经营自主权得不到有力保护，农民"有理说不清"的事屡见不鲜。这也严重挫伤了农民治理的积极性。第四，由于四荒地的开发治理始终局限于社区成员内部，不能实现生产要素在更大范围内的流动和优化组合，也影响了治理的效率。因此，要真正改变贫困边远地区落后面貌，使丰富的四荒资源真正发挥效益，让广大农民能放心、放手地去治理四荒地，就必须尊重农民群众的意愿，按照市场经济的原则和客观要求，在土地产权关系和流转机制方面实现制度创新，使农民获得长期稳定的四荒土地使用权。

事实上，早在1992年，延安地区子长县李家岔乡的农民就多次提出购买"四荒"使用权的要求。这项改革举措是建立在群众自发行动基础上的。根据农民的这一愿望，延安市政府给予了大力支持和引导，采取由点到面，逐渐推广的办法。到1994年底，已在全市范围内全面推行。

9.2四荒地使用权拍卖的基本原则和主要程序本小节较多参阅了韩景荣同志的《延安"四荒"使用权拍卖的实践与探索》一文。

9.2.1基本原则

"四荒地"拍卖之所以在较短的时间内表现出旺盛的生命力，突出地表现在它把市场机制引入四荒治理，从产权关系上明确了农民的权、责、利，从而使农民获得了稳定的权属感，增强了他们投资的积极性。延安市在具体实施中从总体上确立了以下几条基本原则，对促进四荒地拍卖起到了积极作用。

(1)对四荒地使用权拍卖的范围和时限给予明确规定。延安市允许拍卖的"四荒"，包括荒山、荒坡、荒滩、荒沟及其地上的附着物，不包括地下矿藏。"四荒"使用权期限是50至70年。

(2)明确"四荒"地集权所有权性质不变。拍卖的只是使用权，所有权仍归集体。集体有权对"四荒"的产业布局、治理标准和时限作出规划；有权对拍卖到户的"四荒"治理开发情况进行检查、监督；有权对不能按照合同要求进行治理的"四荒地"收回重新拍卖。集体的义务是要保证农民在合同期内对购买四荒地的土地使用权，维护其受益权；有支持农户合理开发利用土地，处理土地纠纷的义务。见附录延安市集体土地使用权拍卖(承包)合同书中有关条款。

(3)坚持公开、公平竞争的原则，打破了行政区划界限、所有制界限、行业界限等，允许面向社会公开拍卖。在本社区内农民优先购买的前提下，鼓励机关单位、干部职工、城镇居民和外地企业、个人参与购买"四荒地"使用权，允许采用多种形式独立或联合购买。

(4)坚持"谁购买、谁治理、谁投资、谁受益"的原则，允许"四荒"使用权主体对购买治理的"四荒"地及其治理开发成果，在使用期限内进行继承、转让和抵押。允许购荒者在"四荒"地上修盖房屋，发展畜牧业和农产品加工业。鼓励农民在四荒地上进行土地改造，对由荒地开发的梯田、坝地等治理成果不征购、不提留、免征农业税。志丹县规定，人均修1亩耕田，一年可免1个义工；若达到3亩，则可免15个义务工。同时使用期限不变，费用不变。

(5)坚持政策的连续性，对实施荒地拍卖之前户包小流域所签订的承包合同仍然有效，尊重

群众意愿，也可转签拍卖合同。

(6)坚持生态效益、社会效益、经济效益相结合的原则，规定25°以上的"四荒"地必须种

树种草，恢复植被，严禁毁地开荒，铲除草皮等垦植行业。

9.2.2拍卖的主要程序

延安市在四荒拍卖的组织上，经历了前后两个阶段。在这项改革的初期，市、县、乡、村分别成立了"四荒"地使用权拍卖小组，全权负责"四荒"地的各项具体工作。拍卖小组一般由市、县、乡有关部门干部组成。在村一级除乡、村干部和公证部门工作人员之外，还通过民主推荐的办法，推选部分农民代表参加。随着这项工作的全面推广，一些乡镇相继建立了土地交易管理所，将"四荒"地拍卖及其相应文档的管理交由土地交易所负责。在此基础上，拍卖工作的第一步是进行拍卖规划。

拍卖规划是拍卖工作的基础。这是由乡、村拍卖小组在调查研究、摸清家底的基础上，参照农业整体规划，对"四荒"地开发治理、产业布局做统一规划，根据规划选择拍卖的地块、面积、治理开发方向等，依此提出拍卖方案。一般是以县、区为单位制订统一规划，以乡镇制订具体实施规划和年度计划，要求图、表、文相互一致，相互补充。在充分留足公共牧地和其他公共用地的基础上，对适宜拍卖的四荒地提出明确的治理目标、时限和质量标准，这些要求将最终反映在合同条文中(具体见附录1)。

第二步是进行地价评估。由土地所有权单位--村或村民小组为单位，成立以村干部、乡镇土地管理干部和村民代表组成的"四荒"地评估小组，根据土地远近、好坏及开发难易程度等因素，评定拍卖标底。实际操作中，由于四荒地质量差异较大，因此价格很不一致。拍卖的主要目的是为明确产权，有许多条件很差的荒地只是象征性地收取一定费用，最少的可能一亩一年的拍卖使用费是几块钱。

第三步是进行拍卖。根据不同情况，主要有三种形式：一是竞争拍卖。由拍卖小组提出拍卖方案，地价评估小组评定标底，事先予以公布。经过村民讨论后召开村民大会，在本村范围内进行公开竞争投标，高者中标，同时履行有关手续。二是招标拍卖。对于一些集中连片，治理难度大，需较大投资的荒地，本着本村村民优先购买的原则，面向社会公开招标，以投标高者中标。三是协议拍卖。对于一些缺乏资金但又有治理愿望的贫困户，在规划拍卖的"四荒地"中划出一部分，由集体和农户协商定价予以拍卖。可以采取以低于其他同类地的地价予以优惠，也可以采取分期付款的办法给予照顾。具体照顾程度根据贫困户的能力而定。有的只是象征性地收取一些拍卖金，以保证这些贫困户有地可治。但在确定贫困户时，是由村民大会集体讨论认定的，而不是由村干部随意指定。关于购荒的形式，根据实际情况，允许有多种形式。主要有：

(1)独户购买，综合开发。这是四荒拍卖的主要形式。独户购买，面积不大，投资少，农户可根据家庭劳力、资金情况因地制宜，灵活开发。

(2)联合购买，联合治理。主要是社区内农户自愿组合形成联劳、联技术、联产的利益共同体。组合户数多在2-3户，购买规模多在500亩以上。联户购买，联户治理能有效地弥补独户购买在资金、劳力、技术上的不足，发挥各自优势，加快治理步伐。

(3)集体治理，分户购买。对于面积较大、条件差、近期治理效果不明显，单门独户难以治理的"四荒地"，一些地方采取集体筹资，组织劳力进行先治理，后拍卖的方式。这种方式多发生在集体力量较强或较为贫困的地区。

(4)机关团体、企事业单位购买。这种形式多出现在四荒地面积大，治理难度高，所需资金、劳动力、技术投入多，本社区内农户或集体无力治理的情况下。

第四步是履约发证，即在"四荒"拍卖中标后，由村集体与购荒者签订拍卖使用权合同，公证部门予以公证。合同写明四至界限、有效期限、分阶段治理要求、所有权和使用权主体双方的权利、义务、违约责任等。合同签订后，由县人民政府发给"四荒"使用证。治理成草成林后，经检查验收，发给林权证、草权证。

9.2.3相应的配套措施

在"四荒地"拍卖结束之后，延安市还进行了一系列配套措施。这些措施在某种意义上讲，也可以说是四荒地拍卖过程题中应有之义。拍卖活动结束后，首先遇到的问题是拍卖金如何管理。延安市采取的措施是村有乡管，定向投入，有偿使用，也有的地方将拍卖金纳入乡村合作基金会，以保值增值。规定这笔资金主要用以"四荒"地治理为主的农业开发。这项措施能够最大限度地利用这笔资金，解决贫困地区开发资金不足的问题，同时也体现和实现了集体作为所有权主体的产权关系。其次是政策法规的建设。增加透明度和政策的确定性是稳定农民心理预期，增加其投资积极性的重要因素。延安市在全面推行四荒地拍卖之前，关于这项工作他们做了很好的设计。如原地委、行署为规范拍卖程序、统一政策，先后出台了《关于推进农村产权制度改革的意见》、《拍卖集体"四荒"地使用权实施办法》等近10个文件，县、区一级也制定了相应的政策，并经同级人大讨论形成了地方性法规，进一步增强了拍卖的法制性和权威性。这不仅增加了农民的信心，也为减少拍卖过程中人为因素干扰和处理纠纷提供了依据。第三是建立土地流转机制。四荒地拍卖最主要的特点是将市场机制引入荒地治理，因此，必须建立使用权流转机制，规范交易和加强地籍档案管理，以促进各种生产要素在市场流动中优化组合。延安市在四荒拍卖中建立了许多土地交易管理所，这些交易所融集体土地交易的信息咨询、组织协调、合同仲裁为一体，把土地流转纳入法规化、规范化轨道，受到农民群众的欢迎。延安市宝塔区姚店镇是最早成立土地交易管理所的乡镇，他们的作法更趋成熟。详见附录4。到目前为止，土地交易管理所的作用主要体现在组织本社区内的拍卖，签订拍卖使用权合同，发放土地使用证。同时，组织、协调四荒地使用权的流转。第四是建立了规范的地籍档案管理制度。这方面的主要措施是全市统一了四荒拍卖、流转合同基本条文，土地、林地、草地使用权证书样本、形成以户入档、以村立卷、以乡建档存案的档案管理制度。已经成立土地交易管理所的，所有土地档案归交易所统一保管。这些保存完好的原始资料，成为保障购荒者土地使用权、解决土地纠纷的重要依据。

此外，值得注意的是，延安市的四荒拍卖充分考虑到了当地有关土地开发的资金、技术、信息、市场等实际情况，除了规范拍卖过程、严格法制化管理之外，也把拍卖之后的相应的服务管理作为一项重要内容。这些配套的服务措施包括资金服务，即帮助治理资金不足的农户取得贷款，或者从农业开发资金、集体自有资金中给予适当扶持；信息方面，帮助购荒者做好治理、发展规划，帮助提供市场状况、推销产品；技术方面，帮助购荒户开展技术培训、技术指导，解决开发技术难题。根据调查的情况，这种扶持和服务对于急需这些因素的农户来说非常关键，扶持与否结果有很大不同。

9.3四荒地拍卖的创新效应

延安市虽然到1994年才开始在全市范围内推广四荒拍卖，但到目前，全市已拍卖"四荒地"使用权近500万亩，占可开发利用面积1200万亩的42%；已开发治理230万亩，占到出让面积的近50%。据统计，1997年，农民在荒地上的投资为8000万元，这比每年国家财政给延安革命老区各种补贴的总和还要多。但根据我们在调查中相关人员保守推测，农民在荒地的长期投资已达到2亿元左右，表现出异常的积极作用和旺盛的生命力。从实际效果来看，四荒拍卖的效应表现在：

第一，极大地调动了农民的积极性。四荒地使用权拍卖制度的推行，建立了比较稳定可靠的产权制度。一个"买"字使农民有了长期占有土地的真实感和稳定感，蓄之已久的生产积极性一下得以迸发，变成了农村现实的生产力。这种情况不亚于耕地实行家庭联产承包责任制之初，激发的生产热情，农民自愿也敢于在土地上进行大量投入。从全市来看，治理一亩荒地平均投入最低100元，有的治理条件差，或治理标准较高的荒地，机关单位及外来企事业、个人的投入每亩约数百元。安塞县一户农民购买了50亩荒地，先后投资14万多元修造梯田，并在原荒地上建起十几孔新窑洞，94年发展养殖，共养了200只兔，100头猪。而在当地，在荒地上投入10万元以上的，共有31户。有许多农户自己购买了推土机等农业开发机具。过去农民不要荒地，或者既使承包了荒地也不愿投入，现在的情况是争相购地，花大力气新造耕地。过去需政府投入大量资金、物资，组织大量人力才能发动起来的治理工作，现在已被千家万户主动承担下来，治理的速度、质量、效率发生了根本性变化。过去的荒山荒坡或粗放经营的耕地，一经拍卖，农民就舍得投劳投物，精心规划，精心治理，在昔日荒凉贫瘠的山沟里营造自己的小庄园。

第二，四荒拍卖的效应还表现在使各种生产要素得以合理流动和优化配置。一方面，四荒拍卖改变了过去按人口平均分配的格局，较好解决了资金、技术、劳力之间的合理配置问题。农户可以根据自己经营能力的大小来确定自己要购买的面积，经营能力强、资金雄厚、有劳力的农户相对购买较多的土地，这就防止了有地无人或无力治理的情况。据统计，全市购买荒地的农户有11.6万户，平均购地的规模为35亩。其中50亩以下的，3.1万户，占267%；50-100亩，5.7万户，占492%；100-500亩，2.7万户，占233%；500亩以上，550户，占05%。另一方面，是资金和技术对土地投资的大量增加。农民购买土地之后的投资热、科技热、种植热、养殖热，使资金、技术等生产要素与土地之间实现了合理的配置，充分解放和发展了生产力。这种生产要素的配置，加上农民迸发出的主动性、积极性，我们不难预期这种配置对农村经济的巨大推动作用。

值得重视的是，通过四荒拍卖进行产权改革，不仅盘活了农村荒地、劳力、资金等存量资源，更因为它所引入的市场机制，使大量属于农村范畴以外的资源进入农村，实现了与农村存量资源的对接，使社会资源得到合理配置。作为发展中大国，我国深刻存在着经济上的二元性特征。四荒地拍卖的公开性、市场性，吸引了许多城镇企事业单位、个人带着资金、技术、信息、市场等，投资于农业开发，投资于农村经济。它所带来的经济效应、社会效应将不仅仅局限于四荒地治理本身，它将通过城乡资源的流动，两个市场的对接而冲破原二元格局，带来农村社会经济结构的深刻变化。我们认为，对应于我国国有企业改革及其他宏观经济改革的进程，在中国农村土地制度领域发生的这些变化，其意义将是深远而深刻的。

为贫困山区农业开放开发和农民脱贫致富找到一条新路子。延安目前尚有28万农村贫困人口，主要集中在黄河沿岸、白于山区，所处环境差，脱贫难度大。拍卖之前的资源显示，延安地区有1/3的农村劳动力处于闲置状态。四荒拍卖首先通过新的制度安排使闲置土地资源和劳动资源结合起来，并充分发挥出了优势。同时还培育出许多新的再生资源和发展机会。贫困地区人们的勤劳智慧，强烈的致富愿望，与当地丰富的农业资源在新的制度安排下产生出巨大效益，使农民走上了通过治山治水而脱贫致富的新路。另一方面，通过开放，外部力量的介入，也为昔日较为闭塞的贫困山区带来活力。一些地方通过四荒拍卖，同市场经济较为发达的地区和经济技术实力雄厚的地区建立了密切的经济协作关系。这些外来力量资金雄厚，技术和管理水平高，市场信息及渠道多，把四荒治理由简单的水土治理变为优质、高效、高附加值和规模化的现代综合农业开发，这不仅对当地农村产业发展起到很强带动作用，并且也起到了很强的示范效应。这种外部经济效果对贫困山区发展的作用将是十分广泛的。第三，促进了农村产业开发和农村经济发展。延安市结合四荒地拍卖，统筹规划，确立了具有区域特点的主导产业，为寻找当地的经济发展出路找到了新的经济增长点。如宝塔区通过山地开发，建成苹果基地40万亩；黄河沿岸的延川县通过开发四荒地，已建成10万亩红枣林带，这些都为各地下一步发展奠定了基础。此外，吴旗、安塞、志丹县确立了仁用杏产业，黄龙县确立了核桃种植，壶口、泥川县确立了花椒产业都将成为下步各县经济发展的带头羊。有关专家估算，如果延安全市四荒地都得到科学的开发治理，延安农业每年可增加产值8至10亿元，纯收入约4亿元。而根据有关统计，到1996年底，延安治理开发四荒新增产值8942.1万元，纯收入4730.4万元。1992年到1996年，全市苹果面积增加38.8万亩，产量增加1.3亿公斤，分别增长了38%和130%。1996年全市农林牧渔业总产值达到20.01万元，比1992上增长55%；粮食产量8.9亿公斤，比1992年增长43.5%；农民人均纯收入由1992年的514万增加到1996年的1120元，增长了1倍多。中央有关领导同志对延安地区的四荒治理情况考察之后，信心倍增，并因而提出"再造一个秀美山川"的口号。

   第四，以四荒地拍卖为突破口，带动了整个农村市场经济的发展。四荒拍卖打破了原有土地分配方式，引入了市场机制和竞争机制，打破了地域、所有制、行业、身份的界限，面向社会公开拍卖荒地使用权，充分实现了存量资源在市场条件下的优化配置；同时，坚持谁购买、谁治理、谁投资、谁受益的原则，政府发给土地使用权证书，把经营、收益的权利交给购荒者，使其成为真正的经营主体，较好地构造了农村荒地经营中的微观主体，释放出巨大的体制潜能。此外，通过相应政策法规的建设、土地流转市场的建设、地籍档案管理体系和纠纷解决机制的建设等，延安市至少在荒地经营使用领域建立了完整的市场经济体系，这对促进整个农村经济与市场经济接轨的作用不可估量。而且，在开发四荒地这一共同目标的驱动下，农民、城镇、居民、企业实体以及各种社会团体以各种形式介入，促进了多种形式的农村股份合作制经济的发展，为农村经济发展注入新的活力。

   第五，以四荒地使用权拍卖为契机，带动了农村土地制度综合改革与建设。从1992年起的四荒地使用权拍卖的探索与初步取得的成效，也成为带动全市土地制度改革建设的突破口，使延安市作为全国综合扶贫开发试验区，在土地制度变革与建设的许多方面都走到全国的前列。如宝塔区姚店镇以乡经管站为依托建立的土地交易管理所，集地籍档案管理、信息咨询、组织协调、合同仲裁功能为一身，为建设规范化、法制化的土地管理和土地流转市场奠定了良好基础，也为今后在更深层次上进行包括耕地在内的土地制度改革与建设奠定了基础。此外，吴旗县在耕地制度改革试验中，着重推行"稳一块、活一块"的土地制度安排，稳定基本口粮田，一次确定面积，一定30年不变，其余耕地全部退耕，和"四荒"地一起实施拍卖，放活使用权。到1996年底，完成了全县14个乡163个行政村的基本农田经营管理制度改革工作。宝塔区从1993年开始在南泥湾镇的红土窑、官庄和麻洞川乡的金盆湾村进行了将集体资产（包括土地）折价化股，量化到人的股田占有制改革试验，取得了良好效果。

9.4"四荒地"拍卖成功实施的启示和若干政策建议

 9.4.1四荒拍卖对农村土地制度改革与建设的启示

    与实行四荒地使用权拍卖之前的情况以及全国其他地区相比较，延安成功实施的四荒拍卖制度给予我们许多启示。概括地说，主要有以下几点：

   (1)农村土地制度改革与建设需要也必须打破框框，有所创新。很多年来，国家为治理黄土高原的水土流失，投入了大量的资金、物资和人力。治理形式从50年代的地、县水利队治理，到60、70 年代的知青上马，以及后来集体组织的大兵团、运动式作战，发展到十一届三中全会之后的户包小流域治理，虽有所成效，但成效总不明显。通过实行四荒拍卖，使农民成为治荒主体，从土地制度上调动起农民的积极性，就使农民迸发出如此大的干劲，使过去需成千上万花好几年才能完成的工作，现在分散到户，几个月就完成了。这些经验说明，政策的潜力是巨大的，还有生产力没有被释放出来。这要需要我们在开展土地制度建设中，结合实际，尊重群众的首创和意愿，及时总结提炼，勇于创新。延安的四荒拍卖最初也正是起始于群众的自发要求和行动，到现在为止，应该说这项工作有许多方面仍然缺乏法律依据。但这项制度改革所带来的制度绩效是显而易见的，因此，应该得到肯定、推广。

    相对于荒地等非耕地资源而言，我国各地在耕地资源经营方式方面的创新与探索，也几乎是伴随着家庭联产承包责任制的推广就开始了。迄今为止也取得了不少成果，较为成功的地区及其做法如，贵州省湄潭在全国率先实行"增人不增地，减人不减地"的政策、山东省平度市关于两田制的试验，苏南及北京顺义关于土地规模经营的试验、广东南海在土地上实施股份合作制的试验等。这些试验都取得了不同程度的成效，为全国农村土地制度的制定探索了许多新路。这些试验及成果也都是创新的结果。目前，全国各地都在探索和落实第二轮土地承包，这也是一个难得的契机。充分做好调查研究，深入了解群众的意愿，应当有勇气也完全可能在获得群众支持的前提下，在土地制度改革上突破更多一些。因为这项基本制度将会对今后几十年中国农村经济和社会发展产生深远影响。

   (2)如同国有企业改革中所遇到的问题一样，农村土地制度建设根本上也是产权问题，建立稳定的土地制度的核心是给农民一个完整的产权。这一点或许是四荒拍卖制度最值得总结的经验。拍卖之前实施的承包制度，在农民看来，无论是包产到户，还是延长承包期，"包"字终究意味着是别人的东西，而不是自己的。加上不少地方客观上存在着频繁调整承包耕地的情况，使农民的土地权益得不到保障。实行拍卖制度，虽然并未改变土地集体所有的性质，农民买到的只是一定年限的荒地使用权，但一个"买"字使农民获得了稳定感和权属感。虽然只是一种土地分配形式的变化，拍卖金也很低，但在农民看来，他们所获得的荒地是"买"来的，在合同期限内，他将实际占有土地，可以继承、转让、抵押、出租等，成为自己的资产。况且通过与农民签订荒地使用合同，进行有关公证，颁发荒地使用权证，规范地籍合同文书管理等，更从法制角度使农民确信自己所获得是有保障的、自己可自由经营的土地。这是促使他们加倍珍惜土地，敢于在土地上进行长期投资的根本原因。

    很多年来，我们囿于所有制关系的限制，使农村土地只能在集体所有制的条件下实行集体经营、集体生产。家庭联产承包责任制的实施，打破了过去单一的农村土地生产经营体制，使农民家庭获得一定的土地产权（使用权），从而极大地解放了生产力，极大地促进了中国农村经济的发展。延安四荒拍卖的经验再次表明，产权制度改革是农村土地制度建设和农村经济发展的核心和关键。无论采取何种形式，要进一步促进农村土地制度变革，促进农村经济发展，可能的方向是充分调动农民的积极性，发挥群众的创造精神，进行土地产权改革，使农民获得长期稳定的土地使用权。

   (3)农村土地制度建设是一项综合性的工作，必须要有配套措施，综合实施。农村土地问题是涉及我国农村经济长远发展和社会稳定的根本问题。从这个意义上讲，完善和改进农村土地制度建设，其影响将远远超出土地制度建设本身的内容。目前，加大改革力度，采取多种形式促进农地产权改革，并为保障农民土地权利和农村经济的长远发展建立综合配套制度，将对促进我国土地制度建设，深化农村改革产生深远影响。延安市在推行四荒拍卖单项改革中，注重配套制度建设。如制定了一系列规范性政策和地方性法规，统一合同文本和有关条文，建立了土地市场，建立了信息咨询、合同公证、地籍管理、纠纷调解及合同仲裁等服务机构，注重法治建设等。这些配套措施不仅成为四荒拍卖成功的重要保证，也成为此项制度长期发挥作用的基础。其意义决不是单一的，而是十分广泛和深刻的。它将在许多方面影响农民的观念，继而影响农村的生产生活方式。因此，在进行其他土地制度改革试验中，我们要从长远考虑，充分设计与农土地制度相伴随的其他制度的配套。如粮食流通体

制的改革，农村税费制度的改革、农村集体经济的发展及其他非农产业的发展等，都是与土地制度建设密切相关的。设计并推行这些配套措施，将大大提高土地制度创新的制度绩效。

   (4)农村土地制度建设必须充分考虑到不同地区间的差别，应允许有不同的土地经营方式。延安地处黄土高原地区，土地面积较为广阔，荒地资源丰富。长期以来由于缺乏治理，荒地上植被稀少，水土流失严重，治理荒地的难度较大。四荒拍卖是一条比较适应当地实际的，群众欢迎的治理之路，它有效地调动了农民的积极性，实现了资源的合理配置。但这条经验是否适用全国其他类似地区，或者其他地区的试验方案是否也会在延安获得同样的成功？这是需要研究的。我国东、中、西部在经济发展、社会文化方面还存在较大差异，各地农村发展水平千差万别。因此，强求在全国范围内实施统一的土地政策可能是不现实的。应充分考虑各地不同情况，允许有不同的土地经营方式（及期限）。到目前为止，各地出现许多农地制度创新模式，但这些创新和不同多发生在国家或各省区的农村改革试验区之间。而全国绝大多数地区在耕地制度上仍然实行基本一致的政策。这其中当然有考虑全国农村基本经济制度稳定的因素，但应当在稳定的前提下，适当扩大地方的试验范围和权力，允许各地在更大范围内进行农地制度改革的，寻找更能发展农村生产力的路子。政策的潜力是巨大的，关键是我们是否真正了解和适应了农民的意愿对于农民的想法迄今为止不敢说已经搞清楚了，各种各样的调查对同一问题，可以做出不同的答案来。

   (5)农村土地制度建设必须切实处理好公平与效率的关系，这也是农地制度改革顺利进行的前提条件。延安市在四荒拍卖中引入竞争机制，坚持效率优先的原则，较好地实现了资源的优化配置。到目前全市已拍卖的四荒地中70%以上都已得到治理，充分实现了治理效率。但相对于国内发达地区而言，土地对于贫困山区的农民而言具有特别重要的意义。土地不仅是最重要的生产资料，更是农村社会保障的主要依托。延安市在四荒拍卖中充分考虑到一部分实力不足的农户的情况，在拍卖形式中采取协议拍卖的形式，通过多种优惠办法使这部分农民获取部分荒地进行开发。这种做法体现了兼顾公平的原则，得到了当地群众的拥护和支持。这种群众基础，既体现了公平原则，也增加了制度创新的支持力量，成为四荒拍卖顺利实行的重要条件。在调查中，当地干部曾考虑在60-80%的农户范围内拍卖荒地，其中上限是为防止平均化分配倾向，下限是为防止两极分化、土地过度集中。这不失为一个理智的思路。实际上，我国耕地制度改革以及当前在第二轮土地承包过程中，遇到的主要障碍也在于如何处理分配中的公平与效率的关系问题。延安的经验表明，我们可以找到有效的解决办法。此外，延安四荒拍卖的成功也说明，农地制度改革以非耕地资源为突破，相对问题少，更易为农民群众所支持。这也符合我国渐进式改革的思路。

    9.4.2需进一步研究问题的及建议。

四荒拍卖做为农村土地制度的一次深刻变革，其积极意义和深远影响是显而易见的，应予充分肯定。但正是由于它影响深远，且关系到各方面的利益，因此，若作为长期性和大范围推广的政策，就需要作进一步的探索和研究，不断总结、提炼。根据我们的调查和群众的反映，我们感到还存在许多问题需探讨。

第一、四荒拍卖的时限一般都在50年以上，这条规定的依据是四荒地治理开发难度大，投资多，周期长，时限过短，不足于稳定农民心理预期，也不足于使农民收回投资并收益。但相应的问题是规划的合理性问题。实际工作中，荒地的规划都是在拍卖之前以县为单位总体规划，由乡、村制定具体规划的。50年及以上是个不太长但也不短的时间，可能会有许多不确定性因素出现，尤其是我国正处于经济社会快速转型时期，经济发展和社会进步的速度都很快。因此，现在的规划能否具有长远性、能否适应今后市场变化的需要就显得非常重要。延安在近期内形成许多区域性主导产业，如苹果、核桃、红枣等，规模都是数十万亩以上。这些产业基础给当地经济决策和规划者带来好的预期，被认为是带动当地农村经济发展，农民增加收入，脱贫致富的希望。但这种预期能否变为现实，是由市场决定的，而不是由人们的主观愿望决定的。从这个角席看，现有的一些四荒拍卖规划多少带有一点计划经济的色彩。四荒拍卖是靠引入市场机制，使农民拥有长期稳定的土地使用权，成为荒地治理开发的主体而获得成功的，那么是否也应该在规划指导，提供资金、信息、技术等服务的条件下，给农民更多的经营自主权、决策权，而少一些行政干预？这样可能更有利于农民尽快适应市场经济规则，成为真正的农村经济的主体。如果农民严格按照政府要求经营，受市场打击后给农民带来的可能不仅仅是物质上的损失，而且会严重挫伤农民高涨起来的生产积极性。对此，不能不引起重视。此外，除做好产业规划外，还要处理好局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益、经济效益和生态、社会效益的关系。

第二是土地规模和公平性问题。延安在四荒拍卖中注重公平与效率关系的处理，根据当地的资源状况和购买者的开发能力来确定拍卖的规模。既承认开发能力上的差异性，允许购买规模有一定差别，以提高开发效率，又注重防止悬殊过大，防止平均分配。到目前为止，拥有最大荒地面积的农户，规模达500亩以上，也有少数农户因开发能力等原因而没有荒地。我们认为这种做法还是有失公平。

依据法律条文，集体土地属于集体成员所有，那么所有集体成员都应平等享有经营土地的权利和机会(包括获得荒地使用权的机会)。依据现实的开发能力来确定拍卖规模实际上是依财富分配，从而部分地剥夺了实力不足的农户获得荒地使用权的权利和机会，使这部分农户拥有了不充分的或残缺的集体土地所有权。从理论上分析，这是很不公平的。补救的办法是，应当对那些失去获得土地权利和机会的农户给予补偿。否则，四荒拍卖将成为缺乏公平基础的市场行为，在制度安排的开始就留下了可能造成土地集中、贫富差距悬殊的制度缺陷，而变成一种使富者更富，贫者更贫的制度。因为无论是现在还是将来，土地是贫困地区农民最基本的生产要素，也是他们赖于参与市场经济的最主要的资本品。现在的不公平的土地分配制度必然导致他们在未来市场竞争中处于不平等的地位。

对此，我们建议，四荒拍卖应在"先公平，后效率"的原则基础上引入市场机制。我们设想，四荒拍卖应首先将要拍卖的荒地资源，规定一定计量单位(如一亩)为一个份额，以全村现有全部人口为依据，平均分配。每个集体成员都平均拥有属于自己的荒地份额。第二步是以家庭为单位，发给每个家庭一份总的份额证书(家庭人口数×平均份额)。第三步，在每个农户拥有份额证书的基础上，进行荒地的份额转让和公开拍卖。这样，有开发能力的农户将保有自己的土地份额，并通过转让购买更多的份额；而开发能力不足的农户就可以通过拍卖市场转出自己的份额，获得一定补偿，从而体现自己作为集体成员对集体土地的所有权益。第三是拍卖的范围和广泛性问题。这里涉及两个方面，一是在外来力量参与开发的情况下，如何保障当地农户的长远利益；二是如何保障外来治理者的合法权益。我们在国内其他一些地区的调查中发现，在很多集体以外尤其是非农部门的力量介入土地开发中，由于土地关系未处理好而引发了一系列冲突和矛盾，严重影响正常的开发治理。四荒拍卖是一次性拍卖、长期开发受益，直接关系到群众长远利益。要维持这一政策的稳定性和连续性，就要做到有广泛的群众基础。包括：是否集体内社会成员都参与了拍卖，是否都有参与开发四荒的权力和机会；对外来社会团体和企业、个人参与本社区拍卖，是否征求集体成员的意见，是否进行了广泛的宣传等。因为荒地资源也是集体的重要生产要素，外来购荒者的参与在一定意义上是挤占了农村人口的生存空间，而且是一种长期的挤占。因此对外来购买者出让多少荒地，以多少标底出让，应征求农民的意见；在条件成熟的地方应召开村民大会讨论和表决，以保证当地农民的合法权益。此外，外来投资者的进入必须有制度保证当地农民的长远利益，坚决防止短期行为；外来投资者的公司化、产业化经营必须与当地小农户家庭经营形式相结合，必须将农民出让土地与创造新的农业与非农就业机会相结合(因为我国人多地少，城镇吸纳农村剩余劳动力的能力有限的情况将在短期内无法改变)。

另一方面，外来治理力量可能挟当地短缺的资金、信息、技术、市场等要素优势而来，将对促进当地的开发治理和经济发展起到非常重要的作用。因此，在充分尊重群众意愿的基础上，对外来治理者的权益应给予法制上的保障和约束，不能随意毁约和变更合同，也不能允许外来治理者损害当地农民的长远利益。

    第四是拍卖金的使用和管理。资金短缺是农业开发中遇到的首要问题。因此，如何管好用好拍卖资金就显得十分重要。根据我们在调查中了解到的，延安的做法是交由农村合作基金会，实行村有乡管，主要用于四荒地上的农业开发。但我们感到这笔资金并未用活。宝塔区姚店镇自建立土地交易管理所，回收出让金140多万元，在贫困山区来讲，这不是一个小数目。但实际上资金管理并未落实。原因有三个方面，一是有的村集体考虑到农民资金困难，等有收益后才收费；二是虽然在合同中写明了金额和时限，但实际并未收缴；三是有的村虽然收缴了前5年的出让金，但被用于村基础设施建设，没有交到基金会存放。要管好、用好拍卖金，必须明确这样几条原则：一是要明确拍卖金属于集体经济的资金，虽然实行村有乡管，但不能与财政资金相混淆，改变拍卖金的性质；二是这笔资金在当前情况下应实行专项管理，专款专用，只能用于土地的开发，不能转为消费等其他用途；三是为保证集体财产不流失，要对拍卖金的使用管理情况实行定期公布，增加透明度和监督的力度。目前，农村合作基金会还存在一个法律地位问题，那么除此之外，是否还有其他途径用好用活拍卖金，充分发挥这笔资金的作用来带动农村经济的发展，还需进一步实践和探索。

    第五是土地市场建设和社会服务问题。土地制度的建设在长期来看，对于保障农户土地使用权的实现和进一步优化资源配置十分关键。为促进土地市场的建设，延安市将之作为一项配套措施，投入了很大精力。如颁布了一系列的政策条件，在全市范围内依托乡经管站建立土地交易管理所等，取得了许多成功的经验。我们认为，土地市场的形成是一个长期的过程，市场建设的状况将取决于市场供求，取决于土地流转的情况，不可能一蹴而就。土地交易管理所的建立为促进土地交易建立了很好基础，但它仍然属于政府主导型的，还不是完全的市场中介组织。它在多大程度能被农民所接受，尤其是土地使用权属很完善的情况下，是值得再思考的。因此，怎样在此基础上进一步培育规范的土地市场和土地流转机制，需进一步探讨。

    此外，根据调查，四荒拍卖之后，农民需要多方面的社会化服务，包括技术指导、市场信息、种苗提供、产品的销售、加工等。尤其是在开发资金方面，根据当地干部的反映，扶持与否结果截然不同。因此，切不能一卖了之，而应大力扶持发展农村社会化中介服务组织。

9.4.3简要小结启示：

   (1)经济转型时期，符合生产力发展水平要求的制度创新的绩效和政策的潜力是十分巨大的，关键在于能否因地制宜，因势利导，打破框框，勇于创新；(2)如同国企改革所遇到的问题一样，农村土地制度建设根本上也是个产权问题，建立稳定的土地制度的核心是给农民长期的有保障的土地使用权；(3)农村土地制度改革与创新，是一项综合性、基础性工作，需要一系列制度安排相配套；(4)农地制度创新建设应当允许各个不同地区从当地实际情况出发，实行不同政策；(5)处理好公平与效率的关系始终是农地制度改革的核心；(6)农地制度改革与建设，完全可能以非耕地资源为突破，实现渐进式改革。

  政策建议：

    (1)在科学合理做好拍卖规划的基础上，应给农民更多的经营决策自主权，尽可能减少行政干预；(2)采取"先公平、后效率"的原则，进一步改进和完善四荒地使用权拍卖的程序；(3)注重参与拍卖的广泛性，以法制来保障内部人与外部人双方的利益；(4)在农村合作基金会的基础上，寻求新的途径管好用好拍卖资金；(5)四荒拍卖要注重土地市场建设的长期性，大力培植各种社会化服务组织。

 附录1：

延安市一乡(镇)集体土地使用权拍卖(承包)合同书

  (第1号)

   为了加快"集体"土地治理步伐，提高土地生产、经济效益，根据有关文件精神和法律规定，经村民大会(村民代表会)讨论同意，由村委会(以下简称甲方)和村民(以下简称乙方)双方共同协商，达成以下拍卖、承包合同：

 一、拍卖(承包)土地简况

地名    地类     面积

四至

东至   西至   南至  北至

 二、治理期限与具体要求：

 三、拍卖(承包)期限及价金从      年     月   日起至年月日止，共年。每亩地价元，合计元。

 四、双方的权利和义务

 (一)甲方：1、在坚持以公有制为主的前提下，享有土地的所有权，拥有统一规划，综合治理的权利；2、保证乙方在合同期内对购买(承包)土地的使用权，维护其受益权；3、行使对乙方进行工程治理，苗木管护和土地使用的监督检查权；4、有支持乙方合理开发利用土地，处理土地纠纷的义务。

  (二)乙方：1、享有土地的使用权，按照甲方的要求完成开发治理项目后，子女有继承权，如若转让、出租使用时须征得甲方同意；2、必须在年月日交清使用费；3、按照甲方统一规划和指导进行治理；4、按期保质保量完成治理任务，按时足额交纳各种税费。

  (三)国家建设、集体公益事业需占用乙方使用的土地，乙方必须服从。有关事项，双方按照有关法律，政策规定处理后，合同即行终止。

  (四)甲乙双方必须信守合同，不得随意变更，如遇特殊情况，双方协商变更或解除合同，应经原公证机关公证。

   五、违约处理

   甲方违约：赔偿乙方实际经济损失，并支付违约金(实际经济损失的%)。

   乙方违约：甲方有权无偿收回土地，终止合同。

   六、其它

   合同期满后，甲方无偿收回乙方使用的土地，连同地上建筑物及土地使用证。

   本合同一式四份，甲、乙双方各执一份，乡政府存档一份，报市土地局备案一份。

   拍卖方(发包方)受让方(承包方)

参加拍卖人员及村委会农户代表

(签章)

(签章)

法定代表人公证机关

土地交易管理所

(签章)

(签章)

                                       年月日

附录2：  

四荒土地使用证

延安市人民政府

根据《中华人民共和国土地管理法》规定，为维护社会主义土地公有制，保护国有集体"四荒"土地使用者的合法权益，由土地使用者申请，经调查审定，准予登记，发给此证。

延安市人民政府(印)

一九年月日

延市土地第号面积单位：亩

土地使用者   住址延安市乡(镇)村

使用年限19年月日至

19年月日止

地块名称

图号地号

土地总面积

其中地类面积

荒山

荒坡

荒滩

荒沟

其他

四至

东至   西至  南至  北至

变更记事

填发机关

(印章)

年月日负责人

经办人

年月日

注意事项

一、本证是土地使用权的法律凭证，经市人民政府和土地局共同盖章生效。

本证登记的土地使用权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

二、本证不得擅自涂改，凡擅自涂改的一律无效。

三、本证应妥善保管，凡有丢失、损坏的，须及时申请补发。

四、土地使用者必须珍惜和合理利用每寸土地，自觉遵守国家土地法规，按规定用途使用并

保护依法登记的全部土地。

五、土地使用权发生变更或变"四荒"地为非农业建设用地的，必须按照法定程序申请办理

变更登记手续。

六、各级政府、土地管理部门检查了解土地问题时，应主动出示此证。

延安市土地管理局监制

附录3：

延安地区农村集体"四荒地"使用权出让和转让实施办法

(1994年4月20日)

第一章总则

第一条为了加快"四荒地"治理步伐，提高"四荒地"生产率，促进"四荒地"的合理开发和优化配置，培育和规范农村集体"四荒地"使用权出让、转让市场，形成有利于调动各方面积极性的、合理的土地收益分配格局，根据国家有关法规，结合我区实际，特制定本办法。

第二条本办法所指出让的"四荒地"包括荒山、荒坡、荒滩、

荒沟以及小型库坝和坡度在25度以上的耕地，其开发经营只限于定向开发林果业、牧业、蓄水养殖业、兴修基本农田，严禁掠夺式经营和破坏水土保护。

第三条县、市境内各联合体或具有法人资格的个人，均可依照

本办法之规定，取得集体"四荒地"使用权，其使用权在规定的期限内可以转让、出租、抵押、继承，并受国家法律保护，其终止活动仍按本办法规定执行。

第四条"四荒地"使用权出让本着"统一规划，定向开发，分期(块)出让，平等竞争"的原则，由村集体经济合作组织在乡(镇)人民政府的指导下制定出让开发规划，组织土地分等定级评价出让小组，具体实施。

第五条按照土地所有权与使用权分离原则，"四荒地"使用权出让后，所有权仍属集体。地下资源、埋藏物以及公共设施等均不在出让之列。

第六条县(市)土地管理局和各乡(镇)人民政府有权对农村集体"四荒地"使用权的出让、转让、出租、抵押、终止和开发、经营情况，依法进行监督检查。

第二章"四荒地"使用权出让

第七条"四荒地"使用权出让是指代表集体所有者的村经济合作组织或村民委员会(以下简称出让方)，将"四荒地"使用权在一定年限内出让给使用者(以下简称受让人)，并由受让人向出让方交纳"四荒地"使用权出让金的行为。"四荒地"使用权出让由出让方和受让人签订合同，乡(镇)人民政府和乡法律服务所监证，县人民政府核发集体"四荒地"使用证。第八条"四荒地"使用权出让合同，统一使用县(市)土地管理局制发的文本。

第九条"四荒地"使用权出让，可以采取协议出让、拍卖出让和招标出让的形式进行。

第十条土地使用权出让年限为30年至50年。开发治理时间一般为3年，难度大的可适当延长。出让金根据土地分等定级评价结果而确定的基准地价和标定地价来收取。交款可采取一次性交纳或分阶段交纳的办法进行。一次性交纳者可按总出让金的80%收取，贫困户可以缓交。

第十一条受让人逾期不交出让金的，出让方有权解除出让合同，扣除定金，并请求按出让金总额的5%-10%的违约赔偿。出让方不得随意调整土地或变更合同；出让方未按合同规定提供"四荒地"使用权的，受让人有权解除合同，并请求按出让金总额5%-10%的违约赔偿。

第十二条出让方要组织有关方面参加的土地治理评判机构，做好对治理情况的评判。受让人未按合同规定期限和要求实施开发的，可责令其限期改正，并根据情节处以一定的罚款，乃至无偿收回"四荒地"使用权。

第三章"四荒地"使用权转让

第十三条"四荒地"使用权转让是指受让人将土地使用权再转移给他人的行为，包括出售、交换、赠予。

第十四条"四荒地"使用权转让时，其地上附着物及原出让合同和登记文件中所规定的权利、义务也随之转移，其转让金超过原出让金的，原出让方应在超出部分中收取30%-60%的转让金(包括20%的交易税在内)。

第十五条"四荒地"使用权转让应在出让方同意的情况下进行。转、承双方应签订转让合同，并持转让合同到县(市)土地管理部门办理使用权变更登记手续，更换"四荒地"使用证。

第四章"四荒地"使用权出租

第十六条"四荒地"使用权出租是指受让人将"四荒地"使用权随同地上附着物租赁给承租人经营，由承租人向出租人支付租金的行为。未按"四荒地"使用权出让合同期限和要求开发治理的，其使用权不得出租。

第十七条出租人与承租人签订租赁合同，并到县(市)土地管理

部门办理出租登记手续，其租赁合同内容不得违背国家法律、法规和"四荒地"使用权出让合同规定。

第十八条"四荒地"使用权出租后，出租人必须按照租赁合同，监督承租人继承履行"四荒地"使用权出让合同内容，同时出租人应将租金的30%交出让方。

第五章"四荒地"使用权抵押

第十九条"四荒地"使用权可以抵押。抵押时，已形成的地上附着物随之抵押。

第二十条抵押人与抵押权人应当签订抵押合同，到县(市)土地

管理部门办理抵押登记，其抵押合同不得违背国家法律、法规和"四荒地"使用权出让合同规定。

第二十一条抵押人到期未能履行债务或者在抵押合同未满期间破产、死亡的，抵押权人有权依照国家法律、法规和抵押合同的规定，处分抵押的"四荒地"使用权和地上附着物。因处分抵押财产所得，抵押权人有优先受偿权。

第二十二条因处分抵押财产而取得"四荒地"使用权和地上附着物的，应当依照规定到县(市)土地管理部门办理过户登记手续。

第二十三条抵押权因债务清还或者其它原因而消失的，应当根据规定到县(市)土地管理部门注销抵押登记。

第六章"四荒地"使用权终止

第二十四条"四荒地"使用权因合同规定使用期满，或受让人不按合同规定要求开发而提前收回，以及地块灭失等原因而终止。

第二十五条"四荒地"使用权期满，受让人可以申请续期，并重新签订出让合同，支付出让金，办理登记手续，更换"四荒地"使用证。

第二十六条"四荒地"使用期满，受让人不再使用"四荒地"，其使用权由出让方无偿收回，地上附着物可由出让方给予合理补偿，严禁一次性采伐、破坏水土保护，受让人应到原土地登记部门办理注销登记，交回"四荒地"使用证。

第二十七条出让方对受让人依法获得的"四荒地"使用权不得无故提前收回。在特殊情况下，因社会公益、国家建设需要时，可依照法律程序提前收回，并根据受让人已使用的年限和开发经营的实际情况，给予合理补偿。

第七章罚则

第二十八条未经批准，擅自非法转让、出租、抵押"四荒地"使用权的单位和个人，县(市)土地管理部门有权没收其非法收入，并根据情节给予处罚。

第二十九条当事人对行政处罚不服的，可在接到处罚决定通知书起15日内，向上级土地管理部门申请复议。对复议决定不服的，可以在接到复议决定通知书之日起15日内，向县(市)人民法院起诉。当事人也可以在接到行政处罚通知书15日内，直接向县人民法院起诉。逾期不申请复议，也不起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第三十条在"四荒地"使用权出让、转让、出租、抵押活动中，行贿受贿、贪污挪用或截留出让金的，由所在单位或上级主管部门按有关规定，追究行政责任。构成犯罪的，提请司法地部门追究刑事责任。

第八章附则

第三十一条依照本办法取得"四荒地"使用权的单位和个人，按照合同规定开发、利用、经营的，从出让之日起，5年内免交农林特产税。

第三十二条依照本办法收取的出让金，实行"村有乡管，专户储存"制度，主要用于村内土地开发、村办企业和公益事业建设。使用时，应由村集体组织拿出用款计划，报乡(镇)人民政府批准。严禁私分或变相私分。

第三十三条本办法由地区土地管理局负责解释、修改。

第三十四条本办法自颁布之日起执行。

附录4：

延安市关于建立姚店镇集体土地管理交易所的实施办法

随着农村改革的进一步深化，统分结合的双层经营机制和以家庭承包为主的联产责任制日趋完善。加强集体土地的管理和利用，已成为农村工作的一个亟待解决的重要问题。解决这一问题，需要建立乡镇集体土地管理机制。

一、目的意义

建立乡镇集体土地管理机构是深化农村改革的需要，是促进农村经济再上新台阶的必要措施。目的是加强集体土地的管理，依照《土地管理法》，促使农村集体土地的交易、流转逐步走向法制化、规范化的轨道，促进农村分工分业，为发展两高一优农业奠定基础。

二、机构组建

1、搞好土地法律、法规的宣传，依照《土地管理法》管好地、用好地，完成土地管理的各项任务；

2、协助本级政府做好本行政区域内集体土地的评估工作。

3、建立镇、村两级地籍档案。

4、负责本行政区域内集体土地使用权的出让、转让、出租、抵押等工作。

5、办理本行政区域内集体土地出让、转让、出租、抵押的有关手续和签证工作。

6、管好用好土地交易资金。

7、调解、处理本行政区域内的土地纠纷。

8、会同当地法庭，仲裁本行政区域内的土地案件。

四、集体土地交易程序

1、集体土地的第一出让方(村经济组织或组委会、村民小组)将出让使用权的集体土地的地块、地价、出让年限公布于众，受让方(本村村民及社会各界群众)选择自己需要购买的土地，在同等条件下，要优先本村村民购买。

2、购买成交后，出让方与受让方签订合同。合同形式要规范，内容要完整，出让的土地面积及四至、地价、出让年限要清楚、准确，责任、权利、义务要明确，治理要求、交款方式及违约责任要具体。合同一式5份，出让方、受让方、监证单位、市土地局、公证机关各存一份。合同要经公证机关公证或进行监证。

3、合同经公证或监证后，具备了颁发《集体土地使用证》条件的，由镇集体土地管理交易所办理发证手续。

4、第一受让方需要转让土地使用权，向第一出让方批准，镇集体土地管理交易所办理转让手续。

5、土地使用者需再次转让土地时，经第一出让方批准，镇集体土地管理交易所办理转让手续。

6、土地使用权的转让，必须在第一次出让的合同范围内进行，否则无效。

7、土地使用权的出租、抵押，双方当事人必须征得第一出让方的同意，并向镇集体土地管理交易所提出申请，经批准后重新签定合同，并办理有关手续。

8、土地使用权的继承。镇集体土地管理交易所按照土地使用者的意愿或遗嘱，给予办理继承手续。

五、资金管理

1、为了维护合同的法律效力，减少土地交易资金的流失，管好用活土地交易资金，实行土地交易资金村有乡管的原则。将土地交易资金交乡镇农业承包合同管理机构农经站所属的基金会管理。

2、乡镇基金会应将纳入的土地交易资金列专户作为代管资金来管理，并采取措施加强监督检查。

(1)加强对代管资金来源和使用的监督，严格财经纪律和会计核算制度，防止委托单位偷税、漏税、多留分成或拖延不交等不正当行为。

(2)严禁出租、出借或抵押代管金帐户。严肃查处运用非法手段套取、挪用、无偿占有资金等问题，杜绝此类问题的发生。

(3)基金会应严格按照章程规定对土地交易资金计息，对有关罚没收入可以不计息。

3、土地交易资金的使用，必须坚持"小额、短期、高效""择优投放、减少风险"的原则。

(1)资金投放要完善各项制度。镇集体土地管理交易所提出资金投放方案，基金会审批，完善基金会各项借款手续后方可投入使用。

(2)资金投放应以择优、减少风险为前提条件，必须增加担保借款和抵押借款，以保证土地交易资金的投放安全和不断增值。

(3)对较大款额的借款，应考核借款者自有资金的最低限度，镇集体土地管理交易所和基金会双方考察认为符合投放条件，方可按规定程序予以投放。

(4)加强借款的督促检查。为了加速资金的流转，减少不合理占有资金，严防资金沉淀，应定期或不定期对投放资金进行检查催收，保证资金安全流转，把有限的资金用在加大农业的投入上。

延安市农村产权制度改革领导小组办公室

1994年12月29日