东方市土地使用制度改革前期调研

简介

保障土地使用权是发展经济特别是发展农村经济的重要内容。80年代初,中国在农地改革中实行家庭联产承包责任制,大力促进了农业以及整个农村生产的发展,此时大多数农户拥有三年左右的土地使用权。1984年，中共中央发布农村工作第一号文件，要求各地政府发包土地，期限为：可耕地15年，其它土地如荒地、林地、及果园等15年以上。

1993年12月，中共中央委员会发表了关于在原来15年基础上"可延长土地承包期限" 至30年的决定。1995年4月，国务院正式重申1993年关于延长土地使用权决定，并且声明，新延长的30年使用权不会根据家庭规模发生变化进行调整，即"增人不增地，减人不减地"。然而，尽管有这些政策下达，30年使用权在中国大部分地区没有得到实施。更确切地说，有的地方甚至连1984年的15年使用权也没有很好地实行。

中国在农业生产上取得的成绩是巨大的，但农村土地使用权制度的改革仍然面临着严峻的挑战。具体包括传统农业集约化和市场主导化。土地使用权缺乏保障是中国农村土地使用权制度的重大缺陷。为实现农业经济的一系列重要目标，如确保粮食供应、稳定农业生产、保护可耕地，以及向农业依赖性较小的多元化经济过渡等，深化中国农村土地使用权制度改革势在必行。其中土地使用权制度改革的方向、性质和极限等问题有待进一步探讨。

中国有几个地区一直很重视执行中央关于农村土地使用权承包的政策，一些地区甚至进行了超前性的农村土地制度改革。如海南省东方市目前就在该市管辖的范围内试行耕地70年不变、非耕地100年不变的政策。1998年6月，来自美国西雅图农村发展研究所（RDI）的研究人员应中国（海南）改革发展研究院及东方市政府之邀，赴东方市进行实地考察，并对东方市的农村土地制度改革提出了建议。成员包括：RDI研究所所长 Roy Prosterman, 项目助理Tim Hanstad, 以及部门成员Jim Pigott。

考察队花五天时间在东方市考察了抱板、新街和三家等乡(镇)，通过向当地政府官员提问及采访18位农民，收集到相关的书面材料和临时记录材料，以此为基础，形成此带有意见和建议的考察报告。

RDI是一个专门提供农村土地法与农村土地政策方面咨询服务的非盈利机构。该机构曾在亚洲、东欧、拉丁美洲和中东的28个国家和地区进行了农村实地考察，并向当地政府提供了大量的政策建议。自1987年以来，RDI考察队已经在中国的11个省份进行了11轮关于农村土地使用权问题的实地调研，这些省份包括：四川、福建、江苏、安徽、海南、河北、贵州、山西、山东和陕西；以及三个省一级直辖市：北京、天津和上海。在考察中，被访农户不太积极正面回答问题，但很愿意接受间接访问。于是，RDI研究人员运用快捷的农村评估法，即以问卷形式列出一些主要的问题，以此为基础向农户提问，有时也离开卷面转向一些有趣、随机或新颖的话题。RDI考察人员每停留在一个地点就任选一家农户进行访问。为减轻被访者心理压力，考察员尽量避开当地政府官员的陪同。访问时间一般在1-2小时。

东方市概况东方市地处海南省西南端，总人口345,000，农村人口260,000。该市管辖17个乡镇，186个村委会和219个村。土地总面积是2,256平方公里，其中山区占28%，丘地占14%，高地占27%，平原占28%。现有可耕地25,445公顷，其中水稻田和旱地11,208公顷。经济作物面积达4,700公顷以上，可开发荒地为13,000公顷。

东方市有效灌溉的土地面积有10,496公顷，这不包括井水灌溉面积。东方市官员说，如果在大面积灌溉不足的可耕地上挖井，可以解决这部分土地的灌溉问题。东方市属热带季风性气候，四季宜种。年降雨量1,000-1,600毫米，年日照时数2,500-2,600小时。1997年东方市GDP达15.1亿人民币（以下称元），其中农业生产总值是5.62亿元。农户年平均收入1,836元。

像中国其它地区一样，东方市从1980年开始实行家庭联产承包责任制，不同的是，很少出现因为家庭人口的变化进行土地调整或只做很小的调整。当地一些官员告诉我们，已经向几乎所有的农户发了2000年到期的土地使用书面合同，但所采访的大多农户都说不曾收到此合同。1997年，东方开始在新街镇对所有农户试行30年土地使用承包。其具体实施将在后面叙述。

在东方市，许多可耕地可以通过改善农田排灌设施、开垦梯田、平整土地、培养地力、提供技术指导和培训等来提高生产力。但是，东方最大的农业潜力藏在没有开发的荒地中。与中国其它地区比较，东方市的平地与荒地相对较多。从80年代直至近两年，大部分荒地已被个体农户（专业户）开发。许多这类农户获得了中期和长期的正式使用权并支付了土地使用费。还有些荒地被当地个体农户按当地"谁开垦，谁使用"政策进行开发，这是一种非正式的土地承包，象这类只经过当地政府直接或间接许可，但没有正式的土地使用合同，可以不支付土地使用费。

近几年，出现一些新的经营主体，它们开发荒地并在上面经营作物。其中开发面积最大的是两种模式的经营主体：公司+农户模式和集体农场模式。在公司+农户模式下，公司提供资金和技术，农户提供土地和劳力。收益按公司、农户或村各自所占比例分配。据有关报告材料，利润比例通常是30%归公司，70%归农户。我们参观了一家公司+农户模式农场，发现：（1）利润分配比例与报告所述相反，70%利润归公司；（2）剩下的30%利润不归农户而归村里所有。在集体农场模式下，集体把土地使用权发包给大农场，由它雇用劳动力开发和经营土地。

调查总结

RDI调查小组在抱板、新街、三家三个乡(镇)进行了农户访问。每个乡(镇)的官员都向小组成员口头介绍了该乡(镇)的情况。其主要内容记录如下：

A、抱板镇

抱板镇总人口是11,517人，农业人口占98%。大部分是村民小组成员。该镇土地总面积为270,000亩，其中100,000亩属农用地，30.000亩是自然保护区，14,235亩为可耕地（5,700亩水稻田+3,100亩平原旱地+5,525亩非灌溉荒地），33,000亩用于经济作物（如甘蔗、芒果、香蕉）种植，22,500亩用于造林，11,000亩属可开发荒地。

据当地官员介绍，自实行家庭联产承包责任制以来，可耕地的使用权基本保持稳定，农户持有80年代发行的为期15年的可耕地使用权书面合同，该镇目前准备使用为期30年的土地使用权合同。镇下的大多数农村曾在1986年和1992年进行小幅度的土地调整，但只有那些家庭人口增加或减少2个以上的农户受到土地调整影响。

关于即将使用的30年合同，当地官员说，政府所下达的使用权30年不变政策是有其灵活性的，其涉及三个可再调土地的条件：（1）农户放弃土地；（2）中央政府改变政策；（3）村民强烈要求调整土地。

据镇上官员介绍，很多农户已经正式承包了他们原来开发种植作物的荒地。在33,000亩种植作物的荒地中，个别农户承包了26,000亩，公司企业承包7,000亩。个体农户承包这样的土地所需成本为每年每亩8-10元，期限根据农作物类型从3年到50年不等（甘蔗用地3年，造林用地6-8年，棕榈用地12年，芒果用地30-50年），承包到期后可以再承包。

在抱板镇，公司承包土地是在所谓的"公司+农户"模式下进行的。有意经营土地的公司必须首先经过村委会的许可，并获得镇政府最后  批准。尽管土地归村集体所有，公司使用土地时必须遵循与镇政府达成的三个协议：（1）镇以股份形式向承包公司发包土地，期限从3年至50年不等，镇享有20%的土地收益；（2）公司租用土地每年向镇固定交纳15-80元租金或者（3）公司租用土地的头3年每年交纳20元，尔后每年上交5元。

B、新街镇

据当地官员介绍，新街是东方市唯一实行"30年不变"的镇，可耕地的使用权具有不可调整性，新街拥有总人口16,500,农业人口14,500。可耕地总面积31,490亩，其中水稻田10,000亩，其余6,500亩是旱地，20,000亩是可开发荒地。

据介绍，农民土地使用权从联产承包责任制开始实施到1997年11月实行"30年不变"政策一直保持相对稳定。除了1992年进行一次小调整，这次调整被视为改善承包土地行为。

当地官员给我们讲述了向农民提供30年土地使用权的实施过程。实施始于1997年11月，共用几个月的时间。其中两天用于培训31名镇干部，由东方农业部副主管监督。其运做程序是，接受第一轮培训的干部回去向村干部及村小组讲述有关政策及实施办法，然后与村干部和村小组骨干一起，到农户家咨询有关所持有土地的情况，并且与每个生产队开会讨论有关政策，听取农民反馈意见：

①简单地延长使用权期限至30年（没有最后调整）。

②实行30年不变政策之前进行一次小调整（增加或减少土地的对象限于人口发生变化的家庭）。

③实行30年不变政策之前进行一次大调整（所有的土地回归队里，根据家庭成员当前数量，采用完全不同的方式重新分配）。

每个生产队可从以上三项做各自选择，要求是必须有2/3的生产队成员投票通过。在新街的64个生产队中，16个队选择不做重新调整（25%），43个队选择小调整（67%），5个队选择大调整（8%）。

最后调整是在冬季不耕种的两个月时间内完成。在这两个月，村、镇、乡的干部协助生产队进行最后调整。调整的对象只是可耕地，经济作物用地和被承包的尚未开发的荒地不作为调整对象。

据当地官员介绍，镇上所有农户都已获得为期30年不变的承包可  耕地合同。合同的格式遵照省农业厅所设计的格式。

新街所有用于种植芒果的土地（6,500亩）在实行家庭联产制之前属荒地，实行联产制后，荒地不断被开发使用。至少75%的芒果地发包给大规模的专业农户，其余的发包给少量的个体农户。有些专业农户由几个农户联合组成，有的由几家个体农户经营。40个专业农户中有2/3的农民是新街镇当地人。但是，由非当地农民经营的8个专业农场平均规模比当地农民经营的都大。这些外地人雇用劳力从事耕种，每天付10-20元人民币并承担劳工吃饭问题。承包土地种植芒果的最长期限是50年，承包费用从25-100元每年不等，承包者必须在合同规定时间内开发利用土地。

C、三家乡

三家乡具备非常优越的农业条件，是东方市主要的农业生产基地。该乡地属滨海平原，土地肥沃，水源充足，年降雨量为1,200微米。三家乡的总人口有29,855，由5,766家农户组成。三家镇的可耕地面积约为45,000亩，其中20,000亩水稻田，25,000亩旱地，另外还有15,000亩果园和3,750亩可开发荒地。

乡官员说，该乡自1984年实行15年承包政策后再也没有进行土地调整，三家乡的14个村中，三家村已经开始对农民实行承包土地30年政策，有两位受访农民证明他们已获得从今年起为期30年的土地使用权合同。这两位农民分别来自不同的生产队，在获30年土地承包之前，曾经历过大的最后一次调整。但调整对象只是水稻田和旱地，荒地和果园原封不动。有一位农民说，在他的生产队中，农民有权提出自己的意见，选择是否进行最后一次调整。另有农民说，村干部刚刚宣布的30年使用权政策和进行最后一次大调整，是没有争得农民同意就做的决定。同时，这位农民还说，这次的调整来得太晚，因为现在这个季节正是他可以在被调整土地上获得第一批收成的时候。

三家乡15,000亩的果园有1/3（5,000亩）发包给一家公司-华盛顿公司经营。4,000亩发包给其他公司，6,000亩发包给大约150家个体农户。华盛顿公司准备利用9,000亩地（包括增加的荒地和可耕地）种植芒果。乡官员说这些公司在承包土地时，按土地上（可耕地或荒地）的作物向农民进行赔偿，但我们的调查发现，有几个例子表明并非所有农户都得到公司的赔偿。

乡官员说，农民不能更改土地使用期限，这是县甚至是省里的规定。市政府最近又纠正了这一说法。

农民访谈

RDI考察队在三个乡(镇)共访问了17家农户，同时还有一家"公司+农户"模式的大公司农场。农户的家庭规模从1口到12口，平均每户五口。据调查，所有这些农户都有一些水稻田的使用权，除了一家农户，其他的农户都有一些旱地或荒地的使用权（10/17农户拥有旱地，11/17农户拥有荒地），被访农户平均拥有2.5亩（0.17公顷）水稻田，1.4亩（0.09公顷）旱地，3.3亩（0.22公顷）荒地。三家被访农户有1亩到7亩（0.07-0.47公顷）不等的荒地使用权。

这些被访农户都以大米作为他们的主要农作物，每年生产两季，外加甘薯、花生、西瓜以及芒果等作物。

可耕地使用权

a. 使用权期限、合同和土地调整

在我们考察的中国大部分地区，大多数农民不知道自已的土地使用权期限是多长。而在海南三乡镇所采访的17家农户只有一家不知道可耕地使用权期限，这家农户说期限只有5年，其余的都说是30年或15年。

拥有可耕地使用权的17家农户只有8户宣称持有书面合同，其他户中4户说没有，5户没法确定。说没有合同的4户有3户属三家乡和新街镇，这些地区最近已经启动使用权30年不变政策。被访农民说通知他们的土地使用权期限是30年，至于有关书面合同可能还处准备阶段，没有散发。说没有合同的7家农民说，合同范围并没有涵盖他们所有的可耕地，有几位农民说合同不提及他们目前使用的荒地，至少有2位农民说合同没有涉及他们的旱地。

至于土地行政性调整，农民普遍认为镇和市提供的关于土地使用权通知自实行联产制以来基本保持稳定，到目前为止只进行过一次小的调整。

在新街镇和三家乡访问的农户中，大多数农民都在去年冬季经历了一次小调整，这是在实行30年不变之前进行的。三家乡有一家农户经历了一次大的调整，两个农户没有经过最后调整。在新街镇和三家乡访问的8家农户中，只有3户说，政府曾经寻求农民投入并考虑，在实行30年不变之前，该做什么样的土地调整，另有3户说镇政府没有向农民征收土地投入，2户说当地政府号召农民投入但不考虑大多数农民的意愿。

大多数官员和农民认为30年不变政策的意思即在30年的期限内不做任何改动,但另外一些官员认为在30年内可能进行必要的调整。当地农民不清楚是否应该进行调整。

在所访问的农民中,大部分人赞同不做调整,许多农民认为土地使用权期限越长越好。然而,也有一些农民特别是年青的农民由于意识到即使家庭人口增加也不能再获得额外土地,非常关注土地政策方向。RDI考察队估计,反对不做土地调整的农民不会很多，如果给计划生育范围内增加的家庭人口以别的好处，如荒地优先使用权，减少税费等，反对不做调整的人数就会化为零。

b. 长期改善可耕地状况

我们咨询了许多农民，如果拥有长期的土地使用权，是否他们会对可耕地采取一些必要并且可能的改善措施。他们的回答可归类如下：①少数农民对可耕地进行中长期的改善；②大多数农民回答说，如果他们拥有长期而有保障的土地使用权，至少将在土地上增加有机肥，有些回答说将对土地进行平整，同时建筑排灌设施；③许多农民将在荒地和旱地上种植芒果以及其它作物；④缺乏融资渠道是困扰大多数农民的主要问题；⑤在荒山和荒地上进行长期改造的可能性较水稻田和旱地大。

c侵占土地

据一个村的两位农民透露，1997年9-10月修高速公路占用了他们一部分可耕地。该村总共有54亩可耕地分到农民手中，这两位农民一致表明赔偿金早已到达村委会，但他们个人至今尚未收到任何赔偿。他们听说凡在这次修路受损的农民都可得到4,800元/亩的赔偿（其中4,000元是作为土地使用权的赔偿金，800元用于赔偿庄稼幼苗）。高速公路工程还截断了该村30-40亩地灌溉水源，这其中有我们所采访的农民的土地。受修路影响的农民向村、镇、东方市政府反映以上情况，但至今仍没有得到有效解决。（有几位农民反映，村或镇在发包土地给另外一些农民或公司时，连同他们所开发的荒地也被"拿走"）。

d、土地使用权转让

我们曾向9位农民提问，转让土地使用权的做法是否被公开允许，他们是否这么做。4位农民的回答是土地使用权可以转让，还没有规定必须经过当地领导认可；2位的回答是如果当地领导同意可以转让；另有2位的回答是不允许；只有1位回答不知道。说不允许转让使用权的其中一位农民来自新街镇，他说政府宣布实行30年不变政策时就公开禁止转让土地使用权。

有一位农民把1-2亩的荒地转让给同村的另一位农民，是采用一年一年地转让的方式，转让费用为200元/亩，外加所有的土地税费。

荒地

保障小农户长期使用荒地，提供必要的资金进行荒地开发，可作为增加多数小农户收入的最好途径，然而现实表明，许多可开发的荒地被发包给公司或大农场，直接损害小农户利益现象时有发生。此外，真正拥有荒地使用权的小农户的合法权利在承包合同中没有反映，相反，在镇或村的官员把土地正式发包给公司和大农场时，小农户长期拥有的土地权利通常会受到损害。

a. 使用期限、使用权合同和土地调整

我们采访了三位拥有荒地使用权的小农场主，他们不知道该使用权的期限有多长，也没有使用权的书面合同。其中一位在村领导的默许下开发了荒地，并每年支付10元/亩的费用。其他两位小农场主是根据当地"谁开发，谁使用"政策开发了荒地。

实行30年不变政策前不久，新街镇和三家乡地区进行的最后一次调整中，我们发现，没有一块荒地或已开发的荒地被列为重新调整的对象，荒地没有被重新调整。

b、剥夺荒地

在五次访谈中，我们听到几个关于农民的荒地被镇或村一起发包给公司或大农场的例子。有位农民在荒地上种了桉树以作燃料，她没有正式承包这块地，而是根据当地"谁开发谁使用"习惯进行使用。后来土地被村里发包给一家公司用于种植芒果，她得到的赔偿是40元/亩，但该农民抱怨受损的桉树的价值远不止这些。据其他农民估计，每亩长成的桉树可卖得1,000元/亩。

第二个例子的情况同上，也是种了桉树的荒地被发包给公司种芒果，但农民没有收到任何赔偿。

第三个例子，发生在我们所采访的农民的身上，他开发了30亩以上的荒地用于种西瓜。和其他人一样，没有意识到按"谁开发谁使用"获得的荒地使用权将被撤消。用他的话说，土地是在两年前被强烈收走的，这块地被村委会发包给一家外国公司种植芒果。他本人只获得120/亩的赔偿。

还有一位农民向我们透露，六年前他在荒地上种了20亩的桉树，桉树已经长成可利用，但前不久这些地被发包种芒果，树木被推土机摧毁，被承包者烧掉，而该农民没有得到赔偿。

最后一个案例中的农民还开发了几亩荒地用于种植花生、西瓜和甘薯，也被镇以及村连同其他农民所开发使用的荒地一起发包给外国公司种植芒果。而这些农民事先没接到土地将被发包的通知，也没收到任何赔偿，甚至外国公司还派人守住土地不让他靠近。

所有这些使得农民深感愤怒与不满，有几位农民上诉到村、镇甚至市领导，但至今仍没有结果。其他农民觉得这么做不会起作用，因此不去找当地政府求解决。

受采访的农民还抱怨荒地承包的事情，连那些没有失去土地的农民也说，他们的村委会根本没有经过村民的同意就把大量的荒地发包给外地人，村里所有宜种作物的大部分土地都已发包给公司或村外的农民。有位农民还抱怨说发包得来的费用直接归镇上而不是交给村或队。

c.信贷

有几位农民说，缺乏融资渠道是限制他们开发荒地耕种经济作物的主要因素。尤其是种芒果，根据土地的条件和数量，开辟一片芒果园所需成本估计是1000-7000元/亩不等。农民还估计芒果种植5年以后可产生超过5000元/亩的利润。

我们采访了一位贫困农民，他家有8口人，仅2.7亩稻田和2亩荒地，没有非农业收入。他在2亩荒地上种花生和西瓜，但他说，如果用这块地种植芒果还可赚到更多钱，问题关键在于缺乏资金。这位农民曾为种芒果制定了计划，并预算所需成本，是5000元/亩，他遗憾地说，必须有财产（如牲口或机器）做抵押才能借到这笔钱。他说，如果可以，他愿意用荒地使用权做抵押。这种处境的农民不只这一位，其他农民也表示，如果有融资渠道，他们将可以开发荒地种植作物。

d.公司+农户模式

近些年，东方政府为促进农业规模经营，有效配置土地、劳力、资金、和经济作物技术人才的投入，采用了多种生产模式。我们采访了经营30,000亩农场的公司经理。

公司经理是公司的所有者和这家农场的主要股东。农场开建于1996年，目前尚处发展初期。公司准备种植10,000亩芒果，10,000亩蔬菜，养10,000头猪，建几个大渔塘和一家水果加工厂。农场现在共有300名雇员，但将来会增加到2,000。农场计划总投资为1500万，这1500万由公司追加1000万，另500万从农场利润中提取。

公司经理说所谓公司+农户，就是公司提供资金和技术，农户提供土地。但实际上，农户并没有提供土地而只是转让土地使用权。公司从三个村承包了30,000亩为期40年的荒地。作为报酬，根据土地质量和位置，村委会获取公司利润的20-30%。报酬由村委会自主使用。

公司经理告诉我们，农场的10%土地以前是发包给其他农民的，其中20,000亩种有桉树，尽管桉树被摧毁并燃烧，公司已向村里（非农户个人）支付了200元/亩的赔偿。

这家公司分三层管理，经理是主要负责人，底下是每个经营项目部（如芒果园、菜园、猪场等）的管理人。每个部门独立核算、自负盈亏。每个项目部又细分成小组，小组设有组长。雇员由每个部门的负责人挑选、根据工作表现支付工资与奖金。雇员不是农场的股东，基层雇员每月工资范围是500-1000元人民币。例如芒果园，每位雇员被分配一块土地，并对土地负责，但不拥有土地承包使用权。

农场准备经营10,000亩蔬菜。农场的雇员只经营1000亩，其余的短期（不超过1年）发包出去。公司经理估计大多数承包者来自外省，平均承包面积为500亩，承包者所支付的费用将用来支付农场雇员工资。这么做是为了吸引有资金和专业技术的外来承包者。

建议

总体上，东方实现使用权长期化的愿望、东方市政府官员的热情、能力以及上进的精神都给我们留下深刻印象。我们相信谨慎正确地实行可耕地和荒地使用权长期化，将大大提高农业生产力，增加农村社会的稳定。我们发现通过农民投入改善土地特别是旱地的潜力很大，但目前尚存在两个主要限制因素：①当前土地使用权缺乏保障、规范化和长期化；②农民缺乏融资渠道。东方市在实行土地使用权长期化过程中，还会遇到类似的限制因素，以下建议有助减少限制因素的不利影响。

实现长期而有保障的土地使用权

a、广泛宣传与加强不调整政策

如果当地政府在使用权期限内有权自主调整土地，实行30年或70年不变政策都是毫无意义的。在交谈中，一些镇政府领导认为在使用权期限内可以进行土地调整。一些已实行30年不变的地区（特别是三家乡）农民不清楚在这30年内土地是否还要重调。

向所有官员与农户广泛宣传，地方政府在新的使用权期限内不能随意调整土地极

其重要。这种宣传可以在对地方政府进行培训时、在进行公开宣传活动中、以及在土地使用权合同条款中进行。根据新的土地管理法，如果2/3的村民或村民代表在使用权期间选择土地调整，并且这一选择经过镇政府以及负责农业的地区代理机构的认可，可以再调整土地。东方应当规范并遵循土地管理法，具体包括：①明确规定哪些情况可以进行土地调整；②提出严格的程序要求使土地调整合法合理。

b、增加不调整土地政策灵活性

采访中，我们发现大多数农民都赞成不调整土地政策，但不是全部。一些农民尤其是那些家庭人口即将增加的农民，他们担心不调整政策将使家庭人均拥有土地减少，因此认为不调整政策对这些家庭是不公平的。

试点工作应当为家庭人口增加的农户提供一些解决以上问题的选择，包括：①在实行新的土地期限之前进行最后一次调整；②调整公购粮任务和税费，减少土地较少的家庭负担；③对非水稻田实行使用权70年不变，保持水稻田30年不变的使用权期限；④给可耕地较少的农户提供获取荒地的优先权。

c、向所有农户颁发条文详细的土地承包使用合同

土地使用权书面合同非常重要，因为它包含了农户合法的权利和义务，可加大农民土地使用权保障程度。但大多数受访农民都说未曾收到15年期的土地使用合同。在新街镇，30年期的土地使用合同已经拟定并将颁发给大部分农户。我们认为该合同还可以进一步完善，同时还应包含本报告附录1的"土地使用合同建议稿"中的内容。我们认为，在实行土地使用权长期化之前，应当就书面合同的细节内容和合同期限所具的法律效力进行官员培训和公共宣传。

同时还应明确强调合同所涉及的土地范围。新街和三家两乡镇的一些农民并不知道他们的合同土地除了水稻田是否还包括旱地或荒地。我们建议合同土地包含水稻田、旱地和荒地，同时还应发行单独的长期的荒地合同。

d、实行新的征用土地管理制度

有几位农民告诉我们，他们的土地被征做非农业使用，至今没有收到任何赔偿。东方市政府说中央政府、省政府和市政府已下达规定限制所有非农业土地征用。我们的建议是，东方市政府实行新的土地管理法，禁止侵犯农业土地使用权，强调农民的权利，同时：①提前给农民征地通知；②让农民参与征用土地的过程，并给予发言的机会；③根据合同期限余年数制定赔偿金标准。

e、建立健全解决土地纠纷制度

东方的农民在土地权利受到当地干部或其他权威利益的侵犯时，不知道如何进行保护，不能保护的权利不是真正的权利。我们建议东方政府健全解决土地纠纷的制度，采取措施保障赋予农民的土地使用权。具体包括：①在地区建立农民法律援助中心机构，向农户宣传他们的法律权利；②建立和公开受理农民上诉的系统程序；③在镇或市一级建立专门解决土地纠纷的法庭；④对处理土地纠纷的评判员、仲裁者和新土地合法权利的调停者进行培训。

f、采用和宣传土地使用权转让的新规定

东方的农业土地市场较中国其它地区落后，在近期内不可能发展成活跃的市场，实行长期而有保障的土地使用权，并制定清晰有效的使用权转让管理法规将有利于该地区土地市场的发展。东方政府宣布正在制定关于土地使用权转让的管理条例，我们赞同这一举措，并建议该条例应突出一些重点，如转让的双方有权决定转让期限、转让必须采用标准格式的合同等。附录2和附录3分别是供参考的关于土地权转让的规定和合同的标准格式。

g、制定土地使用计划

实行新的土地使用权长期化要求各个村对其所持土地制定一项长期使用计划，根据土地管理法，这种计划要列明各块土地的各种用途，这不仅能够起到保护可耕地的作用，并且可以协助村委会管理和规划好未来几十年内的土地使用。计划应涉及以下内容：①哪些属被保护的可耕地；②哪些将来可作为商业用地和住宅地使用；③将来用于商业和住宅的农业用地当前如何进行划分和使用；④哪些非可耕地可以改造成用于非农业的可耕地；⑤明确可承包荒地的数量和类别，在承包荒地时农民应注意的事项和建议；⑥是否对各地区土地的密度、高度、整体规模等上有哪些要求。

h、明确集体所有者身份及其权利和义务

在与农民和地方官员的交谈中，发现他们对土地集体所有者主体的界定含糊不清。和中国其它地区一样，东方的农民普遍不知道谁是集体所有者主体，在这里，镇、村、队各阶层（包括）有时也可充当集体所有者，这明显是所有者主体不明确。例如在抱板镇，据说荒地由镇政府负责发包给公司，而在其它镇，由村负责发包，在新街镇，村是土地所有者，但由队负责土地发包。其它镇的领导又告诉我们，队是土地的所有者。由于所有者主体不明确，出现了镇、村、队争享所有者权利，而没有人直接承担所有者义务的"所有者缺位"问题，农民本身也不知道哪一层阶才能享有所有者权利并且承担所有者义务。

集体所有者的权利和义务应在法律条文、土地合同以及土地使用证上给予确认。依据我们在中国的实地考察，如果允许，我们的建议是，以村作为土地集体所有者并授权其承担相应的管理责任。权利和义务无论由谁来担承，都应在土地使用合同中做专门的详细说明，使土地所有者和使用者都清楚各自的权利和义务。（看附录1）。

1、在培训和宣传活动中加强对新的土地使用权政策的宣传

对地方官员进行培训和政策宣传是实行土地使用权长期的重要组成部分。东方政府为在新街对地方官员进行土地使用权长期化的培训制定了很好的计划，但我们认为该培训活动应提供书面材料，以便受培训者在向村民传播信息时使用，重视有关新的土地使用合同方面的培训，让所有官员都知道集体所有者和土地使用者的合法权利和义务。培训内容还应包括如土地管理法所规定的制定土地使用计划这些事项。另外，对村民进行的政策宣传必须广泛而准确。

荒地

我们赞成对荒地提供100年使用期限计划，前面已说明，荒地在增加农户的农业收入、减少贫困和发展东方的农业经济等方面更具潜力。因此，在东方实行土地使用权长期化应侧重对荒地的开发，特别是扩大获取荒地的渠道，提高荒地开发的效益。

(1)避免荒地集中在少部分人手里

据我们在东方的考察，向少数股东（主要是公司）分配土地使用权可能是最大的潜在的农业土地问题。公司+农户模式呈现出向类似拉丁美洲latifundia的公司+雇用劳力模式的方向发展趋势，我们建议，在土地发包给外地人以前，应给予当地村民获得荒地使用权的任何机会。如果大片邻近荒地发包给当地村民和那些在能提供资金、技术和农业计划的公司劳动的农民，公司+农户模式功能效率还可以大大地提高。公司与农民签订长期的生产合同，在没有直接获得土地使用权下与农民长期分担风险、分享收益。在很多发达的经济地区，采用较为先进的"公司+农户合同"模式，该模式下，公司与大量农民个人签订合同，以双方协商的价格种植某种农作物，同时向农民提供专门信贷，技术和计划援助。这种公司+农户合同模式即使是不符合新土地管理法第15条（关于发包给外地人的规定）也可以使用，因为这里不存在土地使用权转给外地人问题。

(2)避免侵犯现有的荒地使用权

乡和镇的官员应当对正在耕作的荒地提供书面证明，以防农民权利在向公司或个人转让土地使用权时受到侵犯。在"谁开发，谁使用"的当地传统习惯下，直接或间接地促使农户开发和经营没人使用的荒地，这种不规范的使用权应当引起重视。在实行土地使用权长期化之前，有关人员应挨户向农民咨询有关土地的详细情况，这些情况应包括农民当前所使用的荒地在内的各类土地的面积、特征、范围等，在队长与附近农户证明其真实性后，才作为进行可耕地最后调整依据，并发可耕地和荒地承包合同。

乡政府官员可能会发现有些农民正在使用属将发包的土地，对此种情况，如果使用者不愿或不能支付费用长期承包该地，乡政府应提供相当的赔偿并正式终止其使用权。

(3)拍卖荒地使用权

在中国许多地区都采用拍卖方式分配荒地使用权，但在东方我们感觉不到它所起的作用。高效、有序、公正的特点使拍卖能够成为发包荒地使用权一种有效机制。因此东方应当关闭那些只限于村民参与的拍卖场，建立一套管理分配程序法规以防出现荒地集中在少数人手里，提供可接受的融资期限，且无需交大额定金，只收少量提成，预先通知关于拍卖土地的详细情况，放低开价以吸引广泛参与。

东方还应考虑建立非竞争性的荒地分流程序。中国其它地区至少采用两种非竞争途径。一种是集体所有者以当地干部或村民代表定下的固定价格，向村民出售小块土地，如果同一块土地被两家以上的农户看中，集体所有者就在想买这块土地的农户中间分割出售。

第二种途径是，在被售土地早已为农民所使用或者拥有非正式的使用权的情况下，即使是出售别的土地，集体所有者也必须以低于其它土地的价格向该非正式使用者出售长期使用权。

我们发现，新土地管理法对外地人承包荒地在内的农用地有限制规定。

(4)对荒地发行专门的使用合同

我们建议东方政府采用专门的荒地使用合同，且使用者要人手一份，该合同内容应包括使用期限、承包费、经营要求（如规定生产期限，或者指定生产某种作物）、转让的权利、土地被征用时获取合理赔偿的权利，以及集体土地所有者和使用者的其它权利和义务。

(5)关于抵押

对东方大部分农户来说，缺少融资渠道对开发经营荒地及经济作物的制约或许比获得土地更大。我们采访了一些农民，他们想把荒地开发种植需较大投资但获利更大的农作物，但没有资金。

建议东方政府在扩大小农户融资渠道时，也提供抵押贷款的渠道。制定有关融资法规、标准的抵押合同（依据中华人民共和国保险法），鼓励农民以土地使用权作为抵押品（我们有限的考察结果表明，大多数农民愿意以土地使用权作为抵押），广泛宣传有关抵押贷款的信息，最重要的是，要提高现有的农村信贷机构对提供抵押贷款的兴趣和能力。

(作者RDI，邢潇宇译)