国有企业制度创新与资本市场发展

“九五”时期，中国的经济体制改革进入了一个关键的历史阶段。我国的改革走了一条循序渐进的道路，从最容易取得成功的领域开始，逐步推进，由此获得了举世瞩目的巨大成就，经济体制发生了实质性变化，形成了不可逆转的市场化改革的大趋势。但同时，我们把改革的难点问题、尤其是国有经济内部的问题累积起来，留到了目前的这个阶段。现在看来，这些问题是拖不过去的，已经成为国有企业制度创新的现实障碍。因此，我们应在“九五”期间下大决心，彻底解决这些历史遗留的问题，并通过推进国有企业制度创新和资本市场发展，主动地对国有经济进行战略性改组，才能保证在本世纪末初步建立起社会主义市场经济体制，促进国民经济持续快速发展。

一、大中型国有企业制度创新的难点问题

相比较近年来国有小企业改革迅猛发展的趋势来说，国有大中型企业的改革显得明显滞后。其主要原因在于，在实践中还存在着一些不可逾越的障碍。这就是传统体制和体制转轨时期遗留给国有经济的历史性包袱，即国有企业的过度负债、大量的冗员和企业“办社会”负担。

1．国有经济的过度负债问题

据统计，l980年国有工业企业资产负债率仅为l8.7％，l990年则为58.4％，l991年为60.5％，l992年为61.5％，l993年为71.7％；从1994年对l2.4万个国有企业清产核资资料看，国有企业资产负债率已上升为75.1％。

根据国家国有资产管理局提供的公开数据，截至到l995年底，全国国有企业资产总额为96425.3亿元，负债总额58126．3亿元，所有者权益为38299.0亿元，资产负债率为65.9％。从数字上看，资产负债率不是很高的原因是，在1995年国有企业资产总额的统计中，由于国有土地估价和固定资产重估因素的进入，使资产负债率下降了大约l0个百分点，因而国有企业实际的资产负债率仍然居高不下。

根据在若干城市的典型调查，在负债总额中，从债权人及其债权额的分布结构上看，大约有66％的负债是对金融机构的借款，主要包括对国有商业银行和其他银行、非银行金融机构的长短期借款等；大约有20％的负债是对其他企业的欠款，主要包括应付票据、应付帐款和其他应付款等；大约有8％的负债是对各级财政的欠款，主要包括“拨改贷”和基建资金、政府部门委托借款和欠缴的财政税费等；大约有4％的负债是对本企业职工的欠款，主要包括应付工资、应付福利费和职工集资款等；剩余的2％是企业发行的长期债券。此外，根据典型调查，在国有企业的负债总额中，大约有20％的不良债务，以上事实表明，国有经济的过度负债和大量不良债务，不仅使国有企业陷入低效运转，而且影响国家银行的信用基础，其最终会影响整个国民经济的发展。

2．国有企业中的冗员问题

据有关部门的估计，目前国有企业在职职工中的富余人员为2400万人左右，占全国国有经济单位职工总数的24％。在对国有企业进行改组过程中，这些职工将被分离出来，面临着重新安置的问题。若以这些职工一次性安置费为人均2．5万元计算安置成本，则安置国有企业全部富余人员的总成本就需要6000亿元。

此外，还有国有企业老职工的养老保险费的欠帐问题。要真正实行养老保险的个人帐户，就需要补充过去在职职工平均工龄20年的积累不足。假定平均每人应有5000元的积累，全国国有单位共有职工1亿人，则需要5000亿元。若再考虑现已离退休的职工2300万人，以每人应有l万元的积累计算，则还有2300万元的缺口。也就是说，要真正推进国有企业制度创新，使其能够适应国有经济的调整，在解决国有企业老职工的社会保障方面的体制性欠帐，其总额高达7300万元。

3．企业“办社会”负担

根据典型调查，国有企业由于承担了大量的社会性职能，创办了大量的企业医院、学校、幼儿园及其他公共福利设施，这些非经营性资产大约占到国有企业资产总额的6.5％。即在全部国有企业资产总额中，大约有价值6300亿元的非经营性资产。

实际上，这部分资产的形成，是国家对国有企业职工的体制性欠帐。长期以来，国有企业职工以低工资、低福利的待遇，为国家创造了大量的利润，国家并没有为国有企业职工建立相应的公益福利设施，而是将这部分收益抽走，用于铺设新的摊子，形成新的国有资产。从而导致国有企业不得不以挤占企业经营性生产资金的方式，建立了各种非经营性的事业，承担起政府和社会的职能。因此，在进行国有企业制度创新过程中，应将这部分非经营性资产剥离出来，交由地方政府或社会组织管理，这意味着要在国有资本中进行相应的扣除。这里，还不包括国有企业每年用于职工的社会保障、医疗卫生、住房、教育、文体等方面管理费用的支出，这部分费用大约占企业全年管理费用支出的50％左右。

此外，由于长期以来国有企业低效益运转，形成了大量的资产损失和资金挂帐。据调查，这部分损失大约占资产总额的7.7％，即大约有7400亿元早已不存在的帐面资产。

当然，以上是就整个国有企业算大帐而言，并不意味着我们全部的国有企业都不好。事实上，在体制转轨时期，也有一定国有企业能够克服自身制度方面的障碍，比较快地进入市场竞争的环境，从而取得了明显的经济绩效，并迅速成长为优势企业集团，带动了相关企业的发展。以上的分析，只是从国有企业改革面上的情况看，如果不切实解决上述这些历史性、体制性欠帐，国有企业很难进行制度创新，国有产权很难流动，必然严重影响对国有经济的战略性调整。

二、解决国有经济体制性欠帐的成本分析

对国有企业进行制度创新，之所以难度很大，说到底是由“谁”来付费清偿体制性欠帐，以及是否存在支付巨额费用的能力。

1．国有经济自身的支付能力

这里仅以解决国有企业过度负债问题为例。从国有经济内部可调动的现有资源看，无外乎两个方面，即国家财政和国有银行。

首先，从国家财政的角度看，我们以l994年对l2.39万户国有企业、单位清产核资的数据进行测算。当时，国有企业的资产总额为41370.1亿元，负债总额为31049.1亿元，所有者权益为10321亿元，资产负债率为75.05％。若以损失挂帐冲抵所有者权益，实际的资产总额为37273.8亿元，负债总额为31049.1亿元，所有者权益为6224.7亿元，资产负债率高达83.3％。

在此情况下，以财政注资的方式，扩大所有者权益，资产负债率降低l个百分点，财政需投入452.9亿元，若降低20个百分点(即使资产负债率降至63.3％)，财政需投入资产总额高达11776.9亿元。鉴于1994年参加清产核资的企业户数约占全部国有企业的50％左右，那么，要使全部国有企业的资产负债率降低20个百分点，财政则要注资2万亿元以上。而在目前情况下，国家财政每年对国有企业的投入仅为四、五百亿，这意味着，即使不考虑今后新增的不良债务问题，根据国家财政的现有能力，需要40年以上的时间，才能解决已有的国有企业过度负债问题，这说明单靠财政注资方式是不现实的。

从国有银行的角度看，最简单的方式是，动用银行呆帐准备金对不良资产进行冲销。为保证国家信贷资金的完整，从1992年起，建立了银行贷款呆帐准备金制度。呆帐准备金是商业银行按照贷款余额的一定比例建立的专项基金，专门用于弥补银行不能如期收回的贷款损失。l992年，国有专业银行呆帐准备金的计提比例为年初贷款余额的5‰，以后每年增加l％。。当历年结转的税后准备金余额达到年初贷款余额的1％时，从达到年度起，一律按1％的比例差额计算提取。

据此测算，1996年初国有银行的贷款余额为39393亿元，应计提的呆帐准备金率为9‰，绝对数仅为354.54亿元。这意味着，即使足额提取呆帐准备金，使其达到贷款余额的1％，相对于国有银行不良贷款数额来看，也只是杯水车薪。从典型调查的情况看，1995年国有银行的不良资产大约占到同期贷款余额的22.65％。其中，逾期贷款占到贷款余额的l3.99％，呆滞贷款占到6.67％，呆帐贷款占到l.99％。但实际上在呆滞贷款中，又有大量的早已成为呆帐贷款。也就是说，即使动用全部呆帐准备金和国有银行的资本金，也仅够冲销银行不良资产中的呆帐贷款，仍有相当大数额的不良资产仍无法消化。

如此巨额的不良资产长期存在下去，直接危及着国有银行的信用基础。从国有银行的自身情况看，要彻底解决问题，要么以财政注资补充国有银行资本金的方式，弥补冲销不良资产的巨大缺口；要么通过中央银行增发货币，以通货膨胀的代价淹没巨额不良资产。显然，从我国的现实条件出发，这两种可能性都几乎不存在。

2．非国有经济的潜在实力

从我国现实的可行性出发，无论是国家财政、国有银行，还是国有企业自身，均没有能力全部自行消化和弥补国有经济存量如此巨大的缺口。因此，应在承认体制性欠帐的同时，跳出国有经济的范围寻求出路。

中国的改革，走了一条不同于其他计划经济体制国家改革的路径。在整个经济体制转轨时期，国有经济独自承担了体制转轨的成本，在维持自身运转的同时，培育了非国有经济的成长与发展；并以非国有经济的高速增长，带动了整个国民经济的增长。

有资料显示，在国民经济和社会发展的结构变动指标中，从投入方面看，l980～1995年，国有经济单位的投资占社会总投资的比重，从81.9％下降到54.4％；非国有经济单位的投资比重，从18.1％上升到45.6％。从产出方面看，1980～1995年，国有工业产值在工业总产值的比重，从76.0％下降到34.0％；非国有工业产值的比重，从24.0％上升到66.0％。国有建筑施工企业创造的产值在建筑施工企业总产值中的比重，从63.7％下降到38.6％；非国有建筑施工企业产值比重，从36.3％上升到61.4％。

在非国有经济迅猛发展的同时，有两项结构指标值得引起注意。其一是就业指标，到1995年，在全社会就业人数中，扣除72.2％从事农林牧副渔的农民外，国有单位占了18.0％，非国有经济单位的就业人数仅为9.8％。其二是资产规模指标，以工业为例，在全部独立核算的工业企业中，国有企业资产规模占资产总额的比重为59.9％，非国有企业的比重仅为40.1％。这说明，如果非国有经济继续保持高速增长的势头，势必进一步吸纳就业人口和扩大资产规模，以满足其强烈的扩充需要。

以上数据表明，在整个经济体制转轨时期，非国有经济保持了强劲的增长势头。改革走到今天，当国有经济面临严重困难时，引入改革的增量参与国有经济存量调整与重构，不仅具有现实可行性，而且无需增加国家财政的负担，分散了国有银行的资产风险。更重要的是，通过非国有经济增量的进入，为我们提供了对国有经济进行战略性调整的历史契机，从而使国有经济能够有计划地转移一些产业和领域，将有限的国有资产集中起来，投入到需要国有经济加强的产业和领域中去，以达到提高国有经济整体质量和素质的目的。

显然，借助非国有经济的潜在实力，对国有经济进行战略性重组是有条件的。我国非国有经济是在经济体制市场化的进程中发展的。因此，引入非国有经济参与国有经济的重组，只能赁借市场的力量。进一步讲，要对国有企业进行资产的重组、债务的重组，最直接、最现实的途径就是通过资本市场来完成。

3．我国资本市场的承接能力

我国资本市场以1981年发行48.66亿元国库券为标志，开始正式启动。截至到l995年末，我国资本市场运行的基本概况是，发行各类国债共计4794亿元，各类公司债券共计1738亿元，以各种形式发配的各类股票(A、B、H、N股)折合人民币共计近1000亿元。由此可以认为，我国的资本市场已经起步，并成了一个良好的开端。

(1)资本市场潜在的融资能力

自改革开放以来，我国在金融资产规模急剧扩大的同时，金融资产结构发生了一些重要变化。金融资产总额从l978年的3417.5亿元，扩大到l995年的l27265.8亿元；金融资产总额占到国民生产总值的比重，从l978年的0.94％上升到l995年的2.21％。在金融资产结构的变化中，1978年，流通中的现金占当年金融资产总额的6.20％，金融机构存款总额占38.05％，金融机构贷款总额占55.30％，各类有价证券占0.44％。到1995年，上述主要金融资产占金融资产总额的比重变化为6.20％、42.43％、40.07％和l0.06％。尤其需要指出的是，在金融机构存款中，储蓄主体发生了巨大的变化。l978年末，在金融机构存款总额中，政府存款占14.41％，企业存款占69.40％，居民存款占16.19％；到1995年末，政府存款陡降至l.86％，企业存款下降到42.21％，而居民存款陡升为54.39％。

以上这些重要变化说明，首先，在我国不同类型的金融资产中，金融机构存贷资产比重仍然过大，占金融资产总额的82.50％；居民个人的金融资产主要集中在金融机构的存款项内，企业的融资渠道也主要依赖与金融机构的贷款业务。第二，在金融资产主体的结构中，政府的金融资产比重不断下降，个人金融资产的比重急剧上升。有专家分析，居民储蓄存款大约占到居民个人金融资产的80％左右，这意味着，在全社会金融资产中，居民个人金融资产已达37500亿元，占我国金融资产总额的29.4％。第三，相对于庞大的金融资产规模来说，资本市场的发育就显得明显不足，活跃于资本市场中的金融资产仅占金融资产总额的10.06％；同时这一现实预示着，只要给予适当的政策倾斜，将会有相当一部分存贷资产转移到资本市场中来。这表明，我国的资本市场具有相当广阔的发展空间，其融资潜力很大，将成为进行国有经济重组的重要场所。

(2)资本市场的功能和主要品种

资本市场的主要功能包括：筹资功能、流通功能、定价功能、以及奖惩功能。筹集资金是资本市场最基本的功能之一，通过各种金融产品，这不仅使一般的企业以直接或间接的方式，从资本市场上获取大量资金，而且为进行国有企业重组提供了增量注资的重要渠道。流通功能是指各种金融产品的转让与流通，对于进行债务重组的企业来说，在清理企业的债权、债务关系后，如果没有资本市场的流动性，就不可能实现债权的转让与重组。定价功能是指金融产品以其真实价格在资本市场中实现转让。为了发现金融产品的真实价格，必须遵循市场自由交易原则，而尽量避免行政性手段。这一点对于债务重组中债权转让价格的形成尤其重要。奖惩功能是对资本市场的交易主体而言的，主要是风险与收益的比较。我国目前资本市场中的主要金融产品包括：各种类型的债券、股票与投资基金。

显然，相对于进行国有经济重组，目前我国的资本市场状况，无论是在资本市场的功能培育方面，还是在金融产品的规模和种类方面，都还存在较大的差距。但资本市场的功能不是赁空创造的，而正是通过各类金融产品产生和运用不断发展和逐步成熟的。我们应积极培育资本市场的功能，开拓新的金融产品，既为国有企业的制度创新和国有经济的结构调整提供更为广阔的运作空间，又在调整与创新过程中大力发展我国的资本市场。

(3)资本市场的竞争主体

资本市场的竞争主体就其性质与业务范围划分，主要包括两大类：一类为除银行业以外的金融界机构，如信托、证券与保险公司等；一类为产业界的战略投资者，如国有资产经营公司和优势企业集团等。

在进行国有经济债务重组的过程中，我们不仅可以利用现有的资本市场主体，并对其加以引导、规范；还可以再造一批新的资本市场主体，也可以引进国外资金创立中外合资的中介投资主体，并借助其高级专业人才与先进的管理技术，共同参与我国国有经济的重组。

目前，我国资本市场初步形成，并与国外资本市场逐步接轨，这一现实条件，为中国投资银行体制的建立和发展提供了重要的空间和历史机遇。从国外资本市场的发展过程看，投资银行可以说是资本市场上最活跃、最具影响力的高级形态的中介机构。就其业务范围来看，它集证券买卖的代理与自营、投资基金的发行与管理、金融资产的风险管理、企业的财务顾问，以及直接投资于一身。如果在培育资本市场的过程中，将我国现有的非银行金融机构加以改造和规范，并结合国外资金、技术和管理经验的引入，使其成为进行国有经济重组最理想的参与者。

各种类型的资本市场主体，参与国有企业制度创新与国有经济结构调整，在一定程度上分担了国有经济的体制性欠帐，究竟有什么获利前景呢?

首先，在进行直接或间接投资时，资本市场主体注重的是企业未来增长的潜力，而被重组的企业正是属于自身素质较好、经过改组后有发展前途的企业。资本市场主体在参与国有企业改组过程中，以购买廉价的债权而获得重组企业的股权和控制权，就此改变传统国有企业的政企关系，对重组企业进行全面的改组和改造，使其逐步成为绩优企业。这对于一些拥用企业管理能力及相关的技术装备的资本市场主体(如优势企业)来说，可以用较低的成本、在较短的时期内，迅速扩大企业规模和提高市场竞争能力。

第二，资本市场主体注重资产的流动性。在参与企业重组、并对重组企业进行全面改造后，重组企业的发展潜质得以实现，其资本大大升值、溢价，随即将其转卖或推上市场。这对于一些拥有企业改组包装经验、资本实力较强的战略投资者来说，以较低的价格购进，而以较高的价格卖出，可以在较短的时间内迅速扩大其资本市场的竞争能力。

第三，有利于非银行金融机构的重新定位。伴随着我国金融市场的发育和市场规则的逐步建立，越来越多的金融机构已经意识到自身生存困境；与银行抢饭吃的前景不容乐观，在证券市场炒作的风险太大，因而面临着重新定位的问题。对国有经济进行重组，恰好为相当一批金融机构提供了端正行为、步入正业的历史性契机，谁抢先进入，谁将首先在资本市场中获得一席之地，并逐渐成为资本市场中成熟的竞争主体，成为我国未来的投资银行的先驱。

三、积极培育资本市场，推进国有企业制度创新

通过资本市场，对国有企业进行重组，可以有几种不同的介入方式，如企业层次、产业层次与地域层次。

具体到我国的情况，我们所面对的是一大批因体制性原因而步入困境的国有大中型企业。逐一在企业层次上进行重组，尽管容易具体操作，但可能费时、费力，总体交易成本较大；而在产业层次上进行重组，则要取决于金融产业与主要工业行业的密切配合，协调一致，同步进行，这对于我国幅员广阔、行业复杂的现实情况来说，操作难度较大；而以城市为单位，在一个可控的范围内进行重组，可以充分发挥地方政府的协调组织功能，为银企之外的投资主体提供一个比较集中的参与场所，可能有助于探索出符合我国实际情况的现实途径。

因此，我们以城市为单位，提出对于国有经济存量的体制性欠帐通过多种渠道转移，对于存量调整的缺口通过资本市场解决，最终实现国有企业制度创新与国有经济结构调整的总体操作思路。其要点如下：

(1)摸清情况，确定重组的规模

搞清楚城市国有经济的基本情况，主要包括：该市国有企业户数与行业分布，国有企业在该市经济中的地位，国有企业及行业的资产总额(固定资产、流动资产、递延资产)、负债总额(长期负债、流动负债)与所有者权益、资产损失、潜亏挂帐、生产经营、经济效益、利润分配、企业冗员、企业办社会情况与存在的主要问题等；该市国有银行的资产规模和资产质量情况，以及地方财政状况等。在此基础上，对该市国有企业进行分类，以确定参加试点的对象和债务重组的范围。

对国有企业进行分类的定性标准是：工类为经济效益良好，资产负债结构大体合理，经营运转正常的企业；11类为注资严重不足(或无资本金注入)，但自身素质良好，有发展前景的企业；Ⅲ类为注资不足，自身素质一般，处于微利或亏损的企业；IV类为资不抵债且亏损严重的企业。进行重组的对象主要是Ⅱ、Ⅲ类企业。工类企业可积极创造条件进行公司制改造，向现代企业制度过渡；IV类企业应区别情况进行资产重组、兼并、拍卖、出售，符合条件的实行破产。

进一步分析Ⅱ、Ⅲ类企业的各种体制性欠帐，以确定重组的成本与规模。主要包括其不良债务总额、企业富余人员、非经营性资产与非经营性管理费用等。

(2)制定重组方案，分担体制性欠帐的成本

在认真分析Ⅱ、Ⅲ类企业的债务结构、冗员情况和非经营性资产占用情况的基础上，由市政府牵头，会同财政部门、企业主管部门、企业主要债权人及相关企业，共同制定重组方案。

具体来讲，针对因体制性原因所形成的不良债务，与财政、银行、金融机构、相关企业及试点企业共同协商，制定具体的债务重组方案。其基本原则是，根据不同的债务构成及相关的债权人情况采取多种方式对存量不良债务进行重组。①与财政有关的“拨改贷”形成的基本建设投资贷款和各种财政性借款，可视情况将贷款、借款转为投资，以补充国家资本金的不足，实现债务股本化。②与其他企业有关的借款，经充分协商，可将一部分债权转为股权。③与本企业职工有关的集资款，经过协商，可转换成职工持股；对本企业职工在社会保障方面的体制性欠款，可考虑划出一部分存量资产和相应的负债，交由财政部门委托建立的非经营性资产托管机构集中管理，其债权人由企业转为财政。④操作难度较大的是对专业银行和金融机构的负债，对于金融机构的负债，可通过一定的优惠条件，促使金融机构将相关企业的债权转为股权；与专业银行有关的部分技改与流动资金贷款，可通过动用呆帐准备金对债权打折，为建立债权转让市场创造条件，吸引中介投资机构(如债务托管机构)和优势企业参与债务重组。

针对企业的富余人员和从事非经营机构的情况，在核算转移成本的基础上，视情况在市财政的支持下，相应在企业净资产中做必要的扣除。设立企业职工社会保险基金，以解决国有职工的体制性欠帐，逐步转移企业非经营性资产，以解决国有企业办社会负担。

(3)通过资本市场引进新的出资人，对国有企业进行公司制改组

在进行国有经济体制性欠帐的存量资本分担的基础上，对存量调整的缺口，应给予优惠政策，通过资本市场引进新的出资人，如建立债务托管机构、设立企业重组基金、发行长期债券或引人中介投资机构(包括优势企业和外资企业)，进行增量资本的注入，使企业有能力归还部分银行贷款，并转入正常的经营运作。在此情况下，国有企业单一的股本结构将发生变化。因此，适时对参加重组的国有企业进行公司制改造，将其改组为有限责任公司或股份有限公司。国家作为出资人之一，与其他股东一样，只对其投资的资本负有限责任，彻底铲除国家对原国有企业负无限责任的体制性因素。新的企业将通过法人治理结构，以其全部的法人财产，依法自主经营，自负盈亏。

(4)进行综合配套改革，对国有经济进行战略性调整

进行国有企业重组的城市，应在对国有企业实施公司制改组的同时，积极推进国有资产经营管理体制的改革，实现国有经济的管理从产品经营到商品经营、最终到资本经营的转变；加速社会保障体系的建立，在重组中，统筹兼顾国有企业富余人员的安置，以及企业非经营性资产的分离；在逐步提高国有银行资产质量的基础上，推进国有银行的商业化改造；积极培育资本市场中非国有投资主体，逐步完善资本市场的竞争规则，形成资本市场多元化竞争以及金融资本——产业资本有机结合的格局。

在此基础上，根据建立社会主义市场经济体制的要求，根据国民经济发展的客观需要，从提高国有经济的整体质量和整体素质出发，对国有经济进行战略性调整。充分放开国有小企业，通过股份制合作、兼并、出售和破产等多种形式，将有限的国有资源从效益差的领域或国有经济本不应进入的领域转移到国有经济应该加强的领域，诸如基础型、战略型的产业。调整之后，国有企业在数量上将会减少，但整体质量和素质将会大大提高，在国民经济中的主导作用将会更加显著，从而使国有经济真正成为国民经济的中流砥柱。

原载于1997年7月28日《中国证券报》