关于深化农村经济改革的建议(六十条)

中国（海南）改革发展研究院、中国经济体制改革研究会、联合国开发计划署于１９９５年３月２１-２３日，在海口召开了“中国农村经济改革国际研讨会”。与会的１０５名海内外代表就中国农村经济改革的重大问题展开深入的研讨。中国（海南）改革发展研究院参考会议代表的意见，提出关于深化我国农村经济改革的建议(六十条)。

一、正确估计当前和今后一个时期农产品供求平衡的形势，在深化改革中找出路

1.当前要防止把农产品供求平衡的形势估计得过于严重。

农副产品的市场供求能否在近期平稳下来，食品价格上涨的趋势能否被有效抑制，这是当前全社会关注的重大问题。总的看法是，当前农产品供求平衡的问题并不十分严重。

当前我国农民自己生产，自己消费的农副产品，供求都没有什么大问题。落后地区的农民也吃得饱，并且比过去吃得好些。发达地方农民的营养充足。只有灾区和贫困区的农民，还为吃饭问题所困，但这还没有构成对全局的威胁。80%的中国人口，食物供求的基础是可靠的。

由农民生产，小城镇居民消费的农副产品，供求的平衡问题并不严重。市场半径小，价格机制不但调节生产，而且调节消费，供求缺口容易填平。大中城市居民消费的农副产品当中，市场化程度高，价格弹性大的那部分中高档食品，供求两旺，没有危机迹象。即使供给略有短缺，价格上升，消费量减少，很快会恢复平衡。

大中城市的农副产品供求当中，真正难以平衡的，是那部分由低收入水平居民消费的食品，以及由国有轻工业企业消费的原料。这部分产品，价格过低不能刺激生产，价格上扬又触犯居民和企业的承受力，并且无论价格如何变动，消费数量变动的弹性都很小。即使是这部分农产品供求的形势，也不应估计得过于严重。

2.当前要特别注意解决粮棉等大宗农产品的有效需求问题，促进农产品供求平衡的稳定。

目前农业对策的重点几乎全部集中在增加农产品的有效供给方面。如果当前的主要症结--大中城市低收入人口和一部分轻工业企业对部分农产品有效需求不足--完全不被注意，农业生产还是不可能被全面刺激起来。更可能出现的情况是，即使农业生产增加，某一部分农产品的市场供给还是不会明显增加。因此，应当十分重视部分农产品的有效需求不足问题，通过刺激需求来刺激农产品的生产，保证农产品供求的稳定。

今年真正的困难，一方面，对粮棉大宗农产品的有效需求不可能很快增加，因为大中城市低收入人口和开工不足的企业，短期内可能不减反增。另一方面，全国粮田播种面积没有显著增加，化肥价格上扬，供求缺口较大。在这种情况下，对农民的心理预期需要特别注意。如果农民因为对市场预期的不良，而增加贮存惜售倾向，无疑会使问题的解决雪上加霜。

3.科学估计我国农产品中长期供求平衡的前景，注重依靠市场机制实现农产品供求的长期平衡和稳定。

如何估计我国粮棉等基本农产品的中长期供求平衡的前景是一个极大的问题。从多年的经验看，常常是在农产品供给短缺、农价攀升的时候，悲观估计容易占上风，由此带来根本不相信市场机制可以协调中国农产品供求的舆论，并进而影响政策取向。反之，农产品供给丰富，农价平稳，乐观估计则被更广泛地接受。鉴于农产品供求前景估计与体制改革取向的内在联系性，在研究农产品购销体制改革问题时，就不能不涉及到对我国农产品中长期平衡前景的科学估计。特别是正确分析快速工业化、现代化与小农家庭经营的关系，正确分析中国利用国际农产品市场的可能性及其安全边界，等等。

今后一个时期，一切农村政策必须有利于宏观经济的稳定，有利于农产品供给的增加，有利于农民收入的提高。我们面临的主要矛盾是：如果不较大幅度地提高农产品的价格，农民的收入就难以提高；如果较大幅度提高农产品价格，就需要有更高的经济增长速度或承受更高的物价上涨幅度，这就可能引起新的通货膨胀；而如果用行政手段控制农产品的价格水平，就会抑制农民收入的增长，那就可能造成农产品供给增长的停滞甚至下降，这同样会导致物价上涨，引发新的通货膨胀。如果停留在原有的体制、结构框架之内，很难找到解决问题的有效办法。出路只能是对现有的经济体制和经济结构作进一步的改革。

4如何分析转型时期通货膨胀与农产品购销体制改革之间的关系，是一个迫切的问题。

从现象看，目前大中城市食品价格上涨在消费价格指数的上涨中扮演了主要角色，其贡献份额约在６０％左右。这个现象引出截然相反的两种判断。一种见解认定，我国这一次通货膨胀是由农产品价格上涨引发的，为了防止全局性的恶性通货膨胀，必须压住农产品价格，甚至有必要重新改造农民小家庭经营的格局，通过规模经营增加农产品的供给，达到稳定全局的目标。相反的判断是，当前我国通货膨胀，主要是一种制度性的通货膨胀，即国家由于体制性原因而增发过多的货币。这种制度性通货膨胀，笼罩我国经济生活的各个侧面。只是由于农产品的供求弹性都比较小，才表现出价格更快上扬的特性。

从实质看，当前农价上涨的幅度并没有超出工业品，特别是农用生产资料价格的涨幅。表明我国的农业部门，即使是供求最紧张的粮棉部分，也并不是推动价格上涨的主要根源。抑制通货膨胀，增加农产品的有效供给是十分必要的，但与此同时必须加快国有部门的改革，保持农产品购销体制改革的稳定性和连续性。

二、农产品购销体制改革的方向是全面放开农产品价格，加快实现农产品价格市场化

5.农用生产资料要实行竞争性经营，保证农用生产资料的充足供应，稳定其价格水平。

(1)农资企业要实行政企分开，独立经营，面向市场，转换机制，开展竞争。(2)农资生产要鼓励多种所有制成份的投资，可以合资，也可以独资，以增加生产，保证供应，改善供求关系。(3)农资经营不搞垄断，实行竞争性经营，取消计划供应和国家定价，通过市场机制形成价格。

6.要彻底改革农产品购销体制，实行放开经营，保证农产品直接进入市场。

(1)取消计划定购或合同定购的做法，放开农产品的生产和经营，保证农产品市场的有效形成。(2)取消国家定价，保证农产品价格调节机制有效发挥作用。(3)实行主要农产品专项储备制度，农产品的储备由国家直接在农产品市场上，按照市场价采购；或按略高于市场价格的保护价格进行定购。(4)鼓励多成份、多形式、多渠道流通，特别是鼓励农民有组织地直接进入流通，实行竞争性经营。

7.要建立和完善国家政策性调控体系，将政策性业务与经营性业务彻底分开。

(1)国家主要农产品储备调节体系要从现有的农产品经营部门中分离出来，组建直属于国务院的储备调节系统，统一调控全国农产品市场。(2)建立主要农产品的风险基金，用于应付因自然灾害、战争等不可抗拒因素或意外事件引起的主要农产品供给紧张的情况。(3)要尽快建立全国统一的农产品市场，消除地区分割、地方封锁，将地区之间的主要农产品计划调拨关系改变为市场自动调节关系，建立适应市场经济要求的新的农产品优势互补、余缺调剂和区域平衡关系，为全国统一的政策调控奠定市场基础。

8.国家对农产品市场的调控要避免采取传统的行政办法，避免体制和政策的反复。

(1)农产品市场价格的相对波动，是市场经济条件下的正常现象，根据发达国家的经验，粮食市场价格波动幅度稳定在１５-２０％以内，就是很大成功。(2)同时，对农产品市场的波动要引起足够的重视，当市场波动超过一定的幅度警戒线，就应当采取措施进行适当的调控，力求保持市场的相对稳定。(3)对市场波动的调控要因势利导，不能采用强制手段。

三、在有效的宏观调控下，加快粮食的市场化进程

 9.我们要高度重视粮食安全的问题，同时下决心解决粮食的市场化问题。

粮食问题对于一个人多地少，有１２亿人口的大国来说，是一个关系民族生存的大问题，必须高度重视。有外国学者认为，到下世纪中期中国粮食缺口将达到３.７亿吨，这是个未经验证的估计，不应被它吓倒，要提防我们的认识被引入误区。中国人自己能够养活自己，决不会为吃饭问题而给全世界出难题。我们进口一些粮食，但其数额绝不会高达３.７亿吨。

目前应当引起注意的是，近年粮食价格波动，反映供给不足引起人们的忧虑，注意力被吸引到粮食安全方面，忽略了对深化改革的重视。从长远来说，我国解决粮食的出路在市场。无论是粮食的生产还是交易，都要靠由市场形成的价格机制。

１９９４年粮食购销在执行中发生了一些问题，主要有：一是有的地方不执行国务院关于议购粮的价格要随行就市的规定，自行规定价格并当作任务分派到农户；二是有的地方为了压低当地粮价，违反国务院的规定，采用关闭粮食市场、搞地区封锁的做法；三是有些国有粮食部门，将定购粮用来经营牟利，低价购入，高价销出。这些执行中的问题，正是违背了国务院关于粮食购销的有关政策和市场调节价格机制才发生的。

10实行粮食的“省长负责制”，有利于全国统一粮食市场的形成。

从１９９５年开始，各省政府对当地粮食的生产、购销、省际流通、市场管理、储备和吞吐调节负起全面的责任，即实行“省长负责制”。这是我国粮食购销体制改革中的一个重大步骤。对于由中央政府包揽全国的吃饭问题来说，无疑是一个重要的进步。它有利于贯彻“先吃饭、后建设”的原则，促使各地政府更为重视粮食生产；有利于发挥各地的比较优势；有利于全国统一的粮食市场的逐步形成。实行这一制度，显然不是要搞封闭式的自给自足，而是要各地充分利用市场的作用来实现地区之间的粮食流通和供求平衡。但特别需要注意的是，必须避免粮食主产区产量的下降，将粮食过多地用于转化以及搞地区封锁。

11.解决粮食供求平衡，要采取分解问题、分解责任、统一约束、分头试验的办法。

分解问题。就是在指导思想上必须明确，政府今天不可能，也不应该以财政补贴全体城镇居民因为食品价格上涨带来的损失，而只能集中有限财力，确保低收入人口的温饱。从１９９４年粮价上涨中消费者的承受情况来看，转向对低收入者实行定向补贴的条件已基本成熟。应尽快完成这一制度建设，从而为加快粮食购销体制的改革创造更加宽松的条件。明确了这一方针，就使问题的严重性大大减轻，剩下的只是如何把低收入人口从全体居民中识别出来的技术问题了。

分解责任。解决城市低收入人口的食品供应，和一部分企业的农产品原料供给，不能把责任集中到中央政府头上。这是因为，识别低收入人口，组织灵敏的调节，都是地方性极强的工作。责任集权中央，信息不灵，这个责任也不可能很好地担负起来，应当让地方政府担负更多的市场平衡的责任。

统一约束。根据以往经验，分省区负责，容易层层下达强制命令，封锁市场，对农产品供求形成更大的人为干扰。因此，分省负责，还必须加上一些全国统一的约束。目前最重要的，一是禁止地区间粮食和其他农产品市场封锁，二是禁止任何人对农民的低价强买和强征强拿行为。

分头试验。各地方可以采取各种不同的办法，在统一的约束下来解决农产品供求稳定的问题。比如，在放开市场的基础上，对低收入者加以适当的补贴，可以由各省市测出低收入人口，或利用居民随收入水平上升对粮食质量日益敏感的特点，由政府在城市凭证供应低价低质的必需食物。

12.政府对粮食的掌握，要由依靠现有粮食部门，转为重建政府粮食贮备调节系统。国有粮食部门及其分支机构，在改革中向企业方向发展，有它自己的独立利益。这就使国家依靠粮食部门调控粮食市场的政策性职能，容易发生扭曲。因此，国家应当重建直属于国务院的粮食贮备调节系统，专门行使政策性的调节职能。对现有粮食部门不再赋予政策调节的功能。

13.要重视粮食供给中的品种结构失衡问题，增加稻谷的生产和供给。

１９９４年粮价大幅上涨的一个主要原因，是稻谷减产，造成粮食供给的品种结构失衡。１９９４年与１９８４年相比，我国人口增长了１５％，稻谷的产量却下降了０.９％。我国稻谷产量的９２％分布在南方，始于１９９３年底的粮价大幅上涨，恰恰是因为南方粮食减产引起的。因此，应当采取计划指导和经济政策手段，增加我国的稻谷生产。同时，适当利用国际市场，来调节国内粮食市场的供求平衡。

14加强政府贮备粮平抑市场价格作用的功能。

以往，政府收购的粮食定价，通常都低于市场价，从而难以收购到质量好的粮食。这样的粮食主要起备战备荒、救灾救济和保障低收入者口粮的作用，在平抑饲料和工业用粮的价格波动方面，也可起一定的作用。但是难以对多数消费者食用品质较好的粮食起到平抑价格的作用。只有按市场价或按高于市场价的保护价定购或直接在市场上采购贮备粮，由此收购质量好的粮食，并且改进粮食保存技术，缩短贮存轮换周期，才能发挥贮备粮调节市场供求、平抑价格波动的功能和作用。

四、加快把国有粮食部门推向市场，实行粮食经营的自主竞争

15要实行粮食政策职能和经营职能的彻底分离，将国有粮食部门改造为完全经营性的企业。

国有粮食部门，是国家调控粮食市场的“主渠道”，国家赋予其政策调控的职能，同时，它又具有经营职能，具有独立的自身利益。政策性职能与经营性职能混合在一起，使它难免利用垄断将价格差价吃掉一块，解决其以盈补亏的要求。这就必然会扭曲政策性职能，使国家调控目标不能实现。因此，为保证政府的政策目标的实现，应当将国有粮食部门的政策性职能分离出去，使之完全企业化，专门从事农产品经营。

16加快国有粮食部门的企业化改造。

国有粮食部门要实行政企分开，改革由国家直接经营的做法，让企业独立出来，自主经营、自负盈亏。对于经济严重亏损、无法在短期内扭亏的企业，可以实行破产、拍卖或兼并。对于一部分小型企业，可以实行国有民营、租赁、承包等经营方式。对于大部分流通企业，应当实行公司制，采用有限责任公司和股份有限公司形式进行改造。同时调整企业结构，组建企业集团，发挥规模效益。

为加快国有粮食部门的改革，建议对其历史挂帐问题采取分别算帐的办法：确因政策性职能而欠的老帐，可以挂起来；属于经营性欠帐部分可在偿还期限内不再计息；转制后的经营性欠帐，严格按现行规定办。

17要适当引入非国有企业进入粮食市场，并允许多层次的粮食经营。

粮食的市场化，关键是粮食经营的市场化，在实行政策性职能和经营性职能分离后，国有粮食部门不应当具有垄断地位。要打破区域和行业界限，培育各种联系农户与市场之间的中介组织，实行多种渠道的竞争性经营。

五、进一步深化农村土地使用制度改革，稳定农民投入收益预期，激发农民的积极性

18.实现农户土地使用权的长期化，鼓励农民增加对土地的中长期投入。

目前农业资金投入，60%靠农户，20%靠地方和社区经济，只有20%来自政府。政府要逐年增加对农业的投入，但投资主体还是要靠农户。农户投入愿望产生于经营所得的预期，而预期又需要有制度的激励。目前最具有决定性意义的是明确土地使用制度的长期化。

明确土地使用权的长期化（或永久化），使农民建立起对土地投入的良好的收益预期，进而鼓励农民增加对土地的劳动力、资金、技术等中长期投入，会大大提高土地产出率。

19.土地股份化是一种现实选择，有利于土地的流转、适度集中及农村剩余劳动力的

转移。

鼓励和支持农户将土地长期使用权折合成股本参与各种合作组织、农业开发及规模经营等，并按股本大小定期领取土地股东收益。土地股份化使承包地转化为资本，农民能从土地入股中获取稳定的回报，化解耕地占有凝固化的问题，能较好地解决土地的流转和剩余劳动力转移的现实障碍。

土地股份化的主要途径应是鼓励创办农业合作企业，进行土地合作经营。农业企业的劳动者可以是土地股权持有者，也可以招雇非土地股权所有者。土地股权是农民向农业股份合作企业等价转让使用权的证明，凭这种证明向股份合作企业索取口粮(按基本标准)和红利。

在土地“农转非”的过程中，可以较多地采取土地作价入股的办法，农民通过土地使用权换取土地股权证，并按股份收益分红，在一定程度上让农民分享工业化的好处。

20.积极培育农村土地市场，通过市场机制实现土地的有偿转让。

加速培育农村土地使用权市场，使土地使用权在土地市场流转与交易。土地使用者在承租(包)期限内，依照有关规定将土地使用权有偿转让给他人的交易关系应当受到保护。

目前，较为频繁的行政性调整土地实际上很难稳定土地承包关系。农民作为独立商品生产者的权益得不到尊重和保护，打乱了农民对土地的预期。只有将土地流转制度建立在市场机制的基础上，农民才可能自主地根据市场情况作出扩大或缩小土地经营规模的决策，使经常发生的劳地比例失调及时得以调整，使农业生产力要素在总体上保持一个动态的优化组合。同时，土地流转的市场机制所包含的有偿转让和等价交换的特性，可以使广大农民解除对土地投资特别是长期投资的顾虑，有利于土地的集约化经营。

21.“增人不增地，减人不减地”的做法应予积极提倡，并加以政策规定。

就目前中国的大部分农村而言，抑制土地的进一步分割细化是十分迫切的。农村中无论是新生还是嫁娶，只要是进入社区的成员，都天然地获得土地使用权或承包权，这样下去会造成土地不断地被分割和细化。全国部分农村社区实行的“增人不增地，减人不减地”的做法是值得提倡的，应当在总结经验的基础上，加以政策规定，使之逐步向更规范的方向发展。

22.“两田制”的做法可以扩大试验。

大部分地区耕地是按人口均分的，而山东平度市的“两田制”做法可以扩大试验。只有少量的地(口粮地)按人均分，大部分地(责任地)则通过竞争性投标分配。口粮按人均分配，以满足基本需求，农户的口粮地不付集体提留和征购，全村的征购和提留全部定在责任地上。这项改革的意义在于探索土地适度规模经营的可能性和可行性。部分放弃土地的农民在农业外获得了稳定的就业。

六、在稳定家庭经营的基础上，适度发展规模经营

23家庭经营要作为一项基本制度长期稳定下来。

农村改革最主要、最基本的是在全国普遍建立了家庭联产承包责任制，它为我国城乡家庭经济的复苏、发展和崛起开辟了广阔的空间。家庭经营适应农村现阶段生产力发展状况，因而具有很强的生命力。特别是在广大中西部地区，家庭经营为主的格局还将持续相当长的时期，并成为农业发展经久不衰的动力。现阶段的规模经营，很多是家庭经营的发展和扩大。稳定家庭经营是我国农村经济发展的内在要求，也是适当发展规模经营的坚实基础。

24规模经营必须与我国经济发展的不同阶段相适应，防止搞“一刀切”。

规模经营在我国将是一个长期的历史过程，大体上要经历以下几个阶段：一是称之为传统农业时期。生产要素投入以土地和人力为主，自给性生产所占比重还很大。土地不但是生活的依赖，而且被视作社会福利保障。全社会处在由农业国向工业国发展的起始阶段。劳动就业路狭窄，农业机会成本和劳动边际效益很低。这时，相适应的农业组织形式，通常是以家庭经营为主的小农经济。在这种条件下，硬把半自给小农经营并在一起建立集体农业，是困难的，不经济的。

第二阶段是半自给性农业结构分化时期。国内工业取得一定程度的发展，城市人口增加，从而拉动农村分工和商品性生产的发展，在市场导向作用下，农民生产进入市场，销售农产品。这一阶段，生产环节还是家庭经营为主，但为了节省交易费用，提高服务质量，分离出社会化服务环节，此时的农业合作组织和其它商业组织是围绕提供产前产后服务要求而兴起的。

当工业化城市化进一步扩大，农村人口大量迁移，劳动工资、土地和产品价格随之上涨。农村结构发生根本性变化，这是农业发展的第三个阶段。农业投入品转向以资本为主，由土地劳动密集型经营转为土地和劳力节约型经营。土地作为资金投入的载体，此时出现集中趋势。粮食生产对土地密集要求大于其他技术作物和园艺作物，因而，规模经营就由服务环节进入生产环节，反过来又对服务系统提出新的需要，导致农村生产专业化和分工程度进一步提高。

农业的规模经营，在不同的经济发展阶段有着不同的内容和形式。在我国，由于地域广阔，这三个阶段并存于国内的不同地区。由于农业的发展是伴随国家工业化进程进行，而工业的原始积累要靠农业提供，因此在第二、第三阶段，又是以农补工和以工补农的转换过程。考虑到多种经济发展阶段在时空上的并存特性，我们在规模经营的决策上，切不可全国“一刀切”，一定要从各地实际需要出发，保持多元选择的弹性。

25我国农业规模经营要采取多种形式，尊重广大农民的选择。

(1)通过土地有偿转让形成规模经营。这种经营一般是专业大户，如粮食专业大户、菜农专业大户等。

(2)公司加农户的形式。

(3)社区加农户的形式。农民还是各种各的地，但社区大部分有一点经济实力，一般有企业支持，可在水利建设、道路、通讯、交通等方面设置些服务实体，由村里共同出资，农户和社区保持的交换关系是市场行为。

(4)股份合作制形式。

(5)合作农场形式。合作农场相当于农业车间，和过去的集体化不同的是，过去集体化穷得没有资金投入，合作农场则有资金投入，可承担基本费用，也减少了劳动力，还可避免土地的抛荒。

七、推进农村经济产业化，加快改造我国传统农业

26.要按产业化组织发展农业和农村经济。

实行农村经济产业化，是农村经营体制和运行机制的变革和创新，可以有效地解决当前农业和农村经济向市场经济过渡中的几个矛盾：

   (1)解决农户与市场的矛盾。农村经济产业化在不改变家庭联产承包制的基础上，提高了农民的组织化程度，实现了农业和农村经济的规模化、专业化、社会化、一体化。一个龙头就可以带动一批生产基地和千家万户进入国内外市场。没有产业化组织，分散的农户是无法适应市场、驾驭市场的。

(2)解决农业小规模经营与实现农业现代化的矛盾。实施产业化，提高市场竞争能力，实现农业的高附加值、高出口创汇、高市场占有率，前提是高技术含量。实施产业化战略，有利于推进“四高”农业的发展，促进科技进步，推进农业现代化进程。

(3)解决分散经营与规模经营、集约经营的矛盾。按产业化组织发展农村经济，既改造了小农经济意识，又提高了社会化程度。通过发展产业群体，产业链、一条龙经营体系，带动和促进规模经营和集约经营的发展。

(4)解决城乡分割的矛盾。产业化的实施推动了城乡优势互补，城市的人才、技术、资金与农村的资源、劳动力实现了优化组合。

(5)解决农业社会效益高与自身效益低的矛盾。实施产业化，大力发展农产品加工、贮藏和运销龙头企业，实现农产品多次转化增值，是提高农业比较利益的现实选择。

27.实行农业和农村经济产业化，要因地制宜，采取多种方式。

(1)主导产业带动型。利用本地资源优势，从发展一村一品、一乡一业入手，培植拳头产品形成规模经营，逐步形成区域性主导产业。

(2)市场带动型。通过发育农产品市场，特别是专业批发市场，带动专业化生产。

(3)龙头企业带动型。以加工、冷藏、运销企业为龙头，围绕一项产业或产品，实行生产、加工、销售一体化经营。

(4)中介组织带动型。根据市场需求，以中介组织为依托，实行跨区域联合经营，充分发挥农产品加工企业的连动效应。

28实施农村经济产业化的关键，是要抓好龙头企业的建设，扶持一批牵动能力强的龙头企业。

龙头企业建设，要进一步放宽政策，允许多种所有制并存，不管是国有、集体还是个体私营，谁有能力谁就当龙头。要注意发挥能人效应，依靠能人带动一个产业，活跃一方经济。要加大对龙头企业的扶持，对于跨地区、跨行业、垮所有制的龙头企业，在资金、能源各方面要优先照顾，重点保证；对市场潜力大的农副产品精深加工、高科技、外向型龙头企业，要重点扶持；对外向型龙头企业只要符合条件的，要给予外贸进出口权。

八、在多渠道和有序分流中缓解农村剩余劳动力转移的压力

29.农业劳动力剩余度不断扩大，转移风险近中期有上升趋势，必须科学判断，分流减压，以保护城市秩序与社会稳定。

据估算，我国已有1亿到1.2亿的农村剩余劳动力，今后每年还要净增600-700万个农村劳动力。随着农业现代化和适度规模经营的发展，农村释放出来的劳动力规模十分巨大，而乡镇企业技术进步不断加快，资本吸纳农业剩余劳动力的能力明显下降。从1984年到1988年,乡镇企业中新增的就业人数达6311万，年均增加1262万人，相当于同期农村年均新增劳动者数量的117.4％。而1989年到1993年，乡镇企业新的就业人数为1911万，年均只增加382万人，相当于同期农村新增劳动者数量的45.6％。

今后数年内，“民工潮”将继续扩张，农村剩余劳动力在城乡之间、地区之间的流动潮将会越来越猛，对大中城市带来冲击和社会风险。根据国际经验，流动的农业人口大都在35岁以下，到了一定阶段其规模表现为常数，认真研究其规律性，是可以寻求到积极有效的对策的。

30.“务工许可证”等措施易诱发寻租行为和地区封锁，应通过农村消化、城镇分流、多元输出来疏导民工流。

中国城市无法承受“民工潮”的全面冲击，只有通过对“民工流”的“分流泄洪”，才能保持城市秩序与社会稳定。有些地方采取“堵”的办法，发放“务工许可证”，实践中导致腐败、寻租行为，不利于统一的劳动力市场的形成。农民就业应当首先立足农村，走农业产业化和农村工业化的路子，千方百计拉长产业链条，发展各具特色的“龙头”型产业实体，形成产业群体，从而拓宽就业领域，扩大就业容量。单纯着眼于限制流动，会引来更大的风险，应当予以纠正。

小城镇是农村剩余劳动力离开土地的第一级“蓄水池”，离开土地的农村剩余劳动力多数被小城镇“截流”，小城镇通过吸收农村剩余劳动力正在扩大为都市。因此，发展小城镇

应当作为今后一个时期中必须始终抓住的缓解劳动力压力的“分流工程”。

大中城市，要为进城农民创造更多的从事第三产业的就业机会。过去我们只对中小城市提“发展”，对大城市只讲控制，从而导致大中城市增长率明显低于小城市。随着工业化进程的加快,大城市也要进一步扩大城市规模，建立若干卫星城，消融和吸纳更多的剩余劳动力。

31.适当放开县城和部分中小城市户口迁移的限制。

户籍制度改革的近期目标应当是逐步放开县城的户口迁移限制,凡在县城有固定职业、固定收入和固定居住条件的农民，都可落户，享有当地城镇居民同等的权益和义务。

适当放开小城市的户口迁移限制，对在城市里有固定职业、收入和居住条件的农民，通过交纳一定数量的城市建设费，即应允许其落户。

对在大城市中已居住一定年限、拥有住房和稳定职业及收入的农民发放“蓝印户口”。凡持有“蓝印户口”者在就业、申请经营摊位和柜台、领取工商执照、子女入托入学等方面，与城市居民享有同等待遇。

九、在进一步明晰产权中，推进乡镇企业制度创新，并发挥规模效益

32.鼓励和支持乡镇企业制度创新，在明晰产权中进一步发挥体制优势。

用股份合作制改造乡镇企业,解决乡镇企业的产权关系，这是农民的一大创造。股份合作制不仅有利于理顺企业与乡村行政机关的关系，而且可以较好地理顺企业内部财产占有关系。务农者通过个人入股和分得劳动积累股，与务工职工一样以股东身份参与企业管理，参加分红。同时，农民通过个人入股和清产核资把部分股份划到农户名下，他们既是生产者，又是企业生产资料的所有者，有利于克服企业的短期行为，更好地发挥其体制优势。

33.组建乡镇企业集团，发挥规模经济效益。

鼓励有条件的乡镇企业以农产品原料生产为基础，联接加工企业和贮藏、运输、销售企业，形成贸工农一体化、产加销一条龙的乡镇企业集团。在企业走向集团化以后，单一的所有制很难容纳，必然会形成多种经济成份交织在一起，而产权又十分明晰的混合经济。一些地方尝试组建股份制企业集团是有益的。以自愿互利为前提，通过合股、联营或参股、控股的形式将企业联结起来，变小而散的单个企业为规模经济的群体。

34.推动乡镇企业区域间的规模发展。

现阶段乡镇企业的规模发展，主要表现在区域分工和布局上。引导乡镇企业实行区域性的专业化经营,有利于发挥集聚效益，避免能源、土地等资源的浪费。不少乡镇企业缺乏城市依托，布局分散，同构化重复建设，低水平竞争，浪费资源，污染环境等消极影响已陆续出现，需要通过整顿提高内涵性效益。

有的地方以城镇为中心，建立工业小区，建设标准厂房，以抵押贷款等方式启动“三通一平”等基础设施建设，然后向外批租土地。这样做，可以使乡镇企业布局合理，使企业之间密切联系，强化互补效应，也有助于促进城乡一体化。

十、发展小城镇的关键是要调动农民建设小城镇的积极性

35.保护和引导农民建设小城镇的热情，鼓励和支持农民造城。

农村中新兴的小城镇，不仅是农村工业发展的依托，也是整个农村社会转型的基础。近10年来，小城镇成为农民生产、服务、娱乐、教育以及信息辐射中心。小城镇的社会功能多样化满足了农民日益增长的多样化需要，同时也增加了农民对小城镇的依赖性。

浙江省的龙港镇是农民集资修造的，现已发展成为１３万人口、８亿产值的小城镇。苏南地区农民也在自己家园建造了一座又一座现代化的小城镇，给农村经济注入了新的活力，缓解了农村剩余劳动力对大城市的压力，有助于现代的城市文明向农村扩散。由农民使用自己的积累造城的热情，应予保护和必要的政策支持。

36.加速农村城镇化的主要途径应是工业集中。

我国乡镇企业与家庭企业分散在一个个村落之中，“村村点火，处处冒烟”，这种分布格局存在交通不便、信息不灵、土地资源浪费、交易费用偏大等弊端。工业集中有利于降低社区利益约束而获得外部经济，并使农村工业成为与城市工业无大差别的现代化工业。应选择中心城镇作为农村工业的集中地，地方政府要积极改善这些城镇的投资环境,制订相应的政策，鼓励乡镇企业与家庭企业向这些城镇集中。

37.利用近几年兴起的乡镇经济开发小区热，因势利导，建设新型的工业开发型、商贸旅游型等小城镇。

调动农民积极性，加快建设各种类型的工业小区、开发区、招商区以及乡镇企业集中地。在乡镇工业连片发展的基础上，通过加强基础设施建设，形成新型小城镇。

以第三产业为龙头，带动小城镇建设。如以各种专业生产为基础形成专业市场和大型集贸市场，利用特殊的地理优势，通过发展边贸、地贸，兴建边城。对过去的以集市贸易为基础的传统集镇型，通过扩建改造，在发展流通中促进建设。

在小城镇建设上，应当鼓励和扶持乡镇企业与城市企业、乡镇企业与外商企业及乡镇企业间，实行跨所有制、跨单位或跨区域的联合。

十一、以构建村级财政为基础，加强村庄组织建设

38.村庄组织的现状值得重视，应通过试点寻求村民自治的办法。

目前的体制，村庄在宪法上被规定为村民自治。但究竟如何实行自治，远没有形成一整套办法。村庄公共事务的现实状况是：一是靠乡村企业的利润上缴。二是靠村干部在国家正税以外自敛。“企业上缴型”覆盖面小，只有沿海和大城市郊区的部分村庄可以完全依靠乡村集体企业的超额利润来为村庄提供公共服务。“自敛型”则引发村庄内社会关系紧张。三是由于“自敛而不足”，很多村庄组织散了架，村庄公共事务衰败。大体估计,第一种情况和第三种情况各占２５％，第二种情况占５０％。

39.加强村级组织建设的前提，是建立村级制度化的财政基础。

绝大多数人口居住的村庄,缺乏公共服务的经济基础，村民自治就是一句空话。解决农民负担问题要兼顾两头：农民的情绪要求和乡村基层组织的要求。农民负担问题的要害在于农民拿出来的各式贡赋，与农民获得的公共服务之间，完全脱节或不成比例。一个地方，社会秩序有人维持，公共福利与日俱增，农民拿１０％也不会有问题，反之，钱粮全部或大部分上缴，农民得不到看得见的实惠，拿３％也可能弄得民怨沸腾。只控制取，不解决用，问题还是没有根本解决。

目前需要调查解决的一个问题是，从农民那里取走的资源，究竟有多大的比例是用于村庄公共开支的。然后需要解决，这个取用比例应该有多大，以及通过什么机制来实现它。农民负担问题只有兼顾农民和村庄两头，才能从根本上解决。要做到兼顾，就要把建立村庄财政基础的问题真正提上日程。

40.提高正税，制度化地解决村自治的财源。

在体制上，村庄自治的财源不能靠非制度化的“自敛”，而要靠正税制度化地加以解决。基本思路应当是：提高农业税税率，严禁任何其他收费；依经济水平的不同，农业税中的部分、大部，划归村财务账户；在农业税负不足以维持村庄最必要公共开支的贫困区和灾区，由国家财政补助村财务，达到维持最低公共开支流量的水平；村财务帐户建在乡财政所，但只有村民大会可以决定如何开支，由村民委员会执行，并由乡财政所监督；超过村账户开支能力的村庄公益项目，必须经村民大会绝对多数投票通过，才可集资兴办。

41逐步发展农会组织，加强农民的谈判地位。

我国的农民人口众多，但声音很小，农民信息较少到达决策层，农民缺乏有效的自我利益的保护组织，这与我国有9亿农业人口的大国不相符。

为了维护农民利益，要逐步发展农会组织，加强农民的谈判地位，合法地代表农民讲话，反映农民呼声，维护农民利益。目前，可考虑在改革全国供销社体制的同时，使其负起农会组织的责任。

十二、适应农村市场化要求，加快县级综合改革

42.县级综合改革要围绕农村市场经济这个中心转变职能，精简机构。

县作为城乡结合部，宏观与微观的结合点，实行综合配套改革对于农村经济发展具有特殊的意义。目前,日益宠大的县级行政机构已成为农村经济发展的沉重负担，很多县级财政已无力承受。因此，县级综合改革的第一步是转变职能，精简机构。

43.加强县级农村社会服务体系的建设。

建立农机、科技、水利、生产资料、良种五个县乡配套的服务网络，健全和完善贸工农一体化的，以大市场、大农业、高效益为目标的多产业、多形式、多功能的农村社会化服务体系，为农村经济的全面发展提供优质、高效的社会化服务。同时加强会计、审计、律师、公证、信息等中介组织的建设，理顺政府、市场、农民之间的关系。

44.加强县级金融服务体系建设，切实解决农业投入问题。

农业投入的解决很大程度上依赖县级金融机构。银行、信用社、保险公司等部门要多渠道帮助农民筹措资金，提供保险服务。同时，要在政策上扶持农村合作基金，搞活集体内部的资金融通服务，形成对农业的多元化投资体系。

十三、在发育全国统一市场中缓解农产品价格波动和实现区域间资源互补

45.发育全国统一大市场，发挥各地比较优势，减少农产品价格波动。

发育全国统一的大市场，地区间的产品可以自由贸易。一个地区的经济发展比较优势，在于其产业结构随着资金积累和劳动力价格的提高而发生变化，在这个过程中会将它的部分产品市场让给其它地区。因此，一个地区的发展将成为拉动或推动其他地区发展的动力，从而在统一大市场发育中实现区域间的均衡发展。

如粮食，东部省份相对于中部省份人多地少，因此，粮食作为土地相对密集的作物，在中部省份具有比较优势。有了全国统一的大市场，粮食生产比较利益低的东部省份，自然会随着其经济发展而不断退出粮食生产领域，增加对比较利益高的中部主产区的粮食需求,粮食价格相应上升，使主产区的农民得到增产增收的好处。而且，只要价格上升，主产区的粮农积极性提高，主产区增产的粮食将能够弥补比较利益低的地方减少的产量。固然，在建立全国统一的大市场的过程中，会因为比较利益低的地方减少粮食生产而导致主产区以及全国粮食价格一次性的上涨。国内外的实践都证明，市场的范围越大，各地产需余缺互补的可能性越大，市场价格的波动就越小。

46.积极稳妥地发展农产品期货市场。

我国农产品期货市场尚处于试验创建阶段。为真正发挥农产品期货市场价格对农业生产的指导作用，使农产品期货市场给农业带来更大的实际效益，应当允许主要农产品进入期货交易市场，尤其是大米、小麦、棉花等主要农产品在价格市场化后，也应尽快进入期货市场。

与此同时，要建立健全农产品期货管理体制和法规，严格规范管理，重视与发挥期货交易所的自律作用，实现交易所组织形式的规范化。

47.重点培育农村土地、资金、劳动力和科技市场。

只有产品市场而没有要素市场，农村市场体系是不完全的，必须在培育要素市场中促进农村统一市场的形成。土地市场建设的目标是给予农民比较完全的土地使用经营权，解决土地的流动、出租、抵押、继承问题，使一部分农民离开土地，进入非农产业。培育资金市场、拓宽新的融资渠道的一种有效形式是建立农村合作基金会。农村科技市场的发育也迫在眉睫，以加快农业科技成果的推广转化。劳动力市场的建立则有助于消除地区差距和农民收入低的问题。据估计，近些年来四川省每年流动在外的劳动力达６００万人，按每人每年平均汇回１０００元计算，汇回的资金总数高达６０亿人民币，比国家过去每年用来支持中、西部乡镇企业发展的资金还多，而且这些流动在外的劳动力还会带回技术、市场信息和现代生产的经验，是中西部农村地区发展市场经济的生力军。

十四、以加快农产品市场化为目标，改革和完善宏观调控手段

48加快转变政府职能，减少行政控制，切实改善宏观调控。

逐步改变政府运用行政手段控制某些重要农用生产资料供应的办法。农用生产资料供应量和价格水平上的人为因素，大大增加了农产品的生产成本，直接带动了农产品价格的大幅波动。由此不仅难以保证供应量和控制价格水平，而且会带来对农产品市场的冲击。

逐步改变政府通过行政办法强制征购一定比例的粮、棉等主要农产品的做法。由于国家行政办法对农产品市场化的干扰，导致农产品的实现价格严重低于应有的价值。其结果，一方面农民种粮棉积极性大大下降，造成供求失衡；另一方面，受到压制的农产品价格一有机会就会在有限的农产品市场上爆发起来，追求它应有的价值。

49要运用经济政策手段调控农村市场经济。

要运用财政政策，增加对农业的基础投入，加强对农产品市场的政策调节。建立农产品储备调节基金和农产品风险基金，前者用于对主要农产品进行吞吐调节，以稳定市场，后者用于应付自然灾害、战争等突发事件。财政政策还可以与价格政策、产业政策、外贸政策相配合，实行对农产品的特定补贴，用于保护农业，稳定价格，产业倾斜和鼓励出口等目的。

要运用税收政策，加强对农业和农民收入的保护，减轻农民负担。近年来农业税费多达农民收入的20%以上。应当去掉名目繁多的不合理收费，只征税不收费，原有的合理收费改为从农业税中提取。农业税的税率设定，应当从有利于在市场经济条件下发展弱质农业和保护农民收入出发，税率不应过高或增加太快，必要时可适当减免农业税。建立健全农村金融调控体系，运用金融政策调控手段，保证农业的信贷投入。要尽快建立和完善农村三位一体的农村金融体制，形成政策性银行、商业性银行、合作金融组织分工明确、密切配合的农村金融体系，保障对农业的信贷投入，活化农村金融业务，增强农村金融对农村经济的渗透、调节和支持能力。当农业银行和农村合作银行完全按商业化经营机制运作，其贷款投向会倾斜于收益率高的区域和产业，从而有可能进一步加剧农村资金的“非农化”。为此国家应规定农村商业银行专门发放农业贷款的规模和比例，并给予利差补贴。同时，国家应从每年的货币发行计划中划出一定比例作为专项借款，定向借给农村合作银行发放农业生产贷款。对农村金融业投入农业的资金营运实行低税甚至免税政策。

要合理运用价格政策，通过稳定生产来稳定农产品价格。要确定目标价格或最低保护价格，以引导农产品市场价格，刺激主要农产品的生产，提高农民的收入水平。

要运用农产品进出口贸易政策，发挥我国农业比较优势，调节国内农产品市场的供求关系。我国农产品市场应注意与国际市场衔接，按照比较优势来配置农业资源，增加具有比较优势的农产品出口，以取得最大的收益。国家应在农产品出口上采取各种政策措施给予大力扶持，要鼓励农业企业和农村经济组织直接经营农产品出口，出口配额实行公开招标分配，必要时可以对某些农产品实行出口补贴政策。今后一个时期，可考虑适当增加粮食等农产品的进口，以平抑农产品市场的价格波动。

50要实行对农业的保护政策，但从长远考虑，注意不要保护过度。

在市场经济条件下，农业是弱质产业，社会效益高而自身效益低，需要得到一定的保护，才能更好地发展。我国农业基础相当薄弱，更需要国家对其发展给予政策上的扶持。

当前农村经济发展的主要矛盾是农业保护问题，但从长远考虑，也要注意防止农业保护过度。因为对农业的过度保护，会造成一系列不利的后果：一是中国农业人口占80%左右，实行少数人对多数人的保护政策，事实上很难落实，国家财政无此能力；二是过度保护会刺激高成本的生产方式，不利于农业资源的优化配置，不利于农业的集约化经营；三是过度保护会造成农产品的过剩，如果吸纳剩余的责任由政府承担，政府财政难以负担，如果政府不承担责任，将会出现“卖粮难”、“打白条”等现象，农民将承受更大的损失；四是过度保护也不利于国内农产品市场与国际市场的衔接，不利于发挥我国农业的比较优势。

对农业无论怎样扶持和保护，最终起决定性作用的还是要增强农业在国民经济中的竞争能力，创造农业参与平等竞争的条件，使农业走向市场。农村问题千头万绪，错综复杂，解决这些问题的主线索是改革。农产品的市场化、农村要素市场的发育、农村各种组织的培育和乡镇企业的发展，都迫切需要加快农村改革的步伐。农业的竞争能力增强了，农产品的市场化实现了，农民能够自由地参与市场竞争，农民的收入就会不断提高，农民才有更大的积极性。

十五、要把对农民的教育培训作为政府的一项重要职能

51.我国农业劳动者整体素质低下，严重制约着农业科技成果的转让和生产率的提高。

据联合国及美国的农业专家估计，今后一、二十年内农产品的增加仅有１/６来自扩大耕地面积，5/６将来自生物技术革命。我国自１９５７年以来，耕地总面积逐年下降，由于可供开发的耕地资源日益枯竭，今后耕地面积不可能扩大。我国未来增加粮食总产量的唯一途径，来自提高粮食单产水平，这需要依靠科技的开发、推广和转化。据测算，我国“七五”期间，农业技术进步对农业总产值增长的贡献份额只有２８％，比“六五”期间的贡献份额下降了７个百分点。而美国战后农业生产增长，仅有２０％靠物资投入，８０％是靠教育及与教育相关的科学技术的作用。

我国农业发展中科技因素贡献率之所以这样低，而且呈下降趋势，是与我国目前农业劳动者整体素质低下有密切关系。在目前３.４亿从事农业的劳动者中，文盲、半文盲占到２４.９９％，小学毕业程度占３８.４％，初中毕业占２９.３９％。解放后，我国共培养了中专以上的农业技术人员１５０多万人，目前尚在农业战线的不足１５万人。而目前美国、德国、法国有９０％以上的农业劳动者受过职业技术培训，日本有８０％的青年农民具有高中以上文化程度，英国有６０％以上的农业劳动者达到中等农业学校毕业水平。

我国农业劳动者素质低下，严重不适应我国农业现代化的需要，也严重不适应农村经济市场化的要求，已成为我国农业发展中的一个突出矛盾。解决这个矛盾，关键在于抓好农民的教育和培训这项基本任务，特别是要在普及农村义务教育、扫除文盲的基础上，切实抓好农村职业教育和科技培训。

52.要把农业培训作为政府的一项重要职能，发挥政府在农业培训中的主导作用。

组织开展各种农民在职教育和培训，应当是政府的一项重要任务。西方国家把农业培训作为政府的一项重要职能，以政府为主，政府与民间组织相配合，这非常值得我们借鉴。

随着中国农村改革的深化，中国农民的开放意识的增强，其求知欲望比过去任何时候都强烈。目前中国农民文化素质普遍偏低，培训需求数量是十分巨大的。这项任务，只有依靠政府，发挥政府的主导作用，才能顺利完成。

增加农村教育投资，是政府的一项重要责任。迄今为止，我国农村地区的教育条件大大低于城市，原因是城市里的教育费用主要是由政府负担，而农村的教育主要是由农民自己负担的。因此，政府对农村的投入，首先应该增加农村教育投资，即通过降低农村受教育的成本，为他们提高自身素质创造条件。

53.开展农业培训要多渠道进行，可考虑把现在的农业科技推广站建成农业培训系统。

我国有８亿多农民，农业培训是世界上规模最大、层次最复杂的培训，而且教育经费短缺，这就要求我国的农业培训必须多渠道、多层次、全方位进行。可考虑把我国的农业科技推广机构同时建成农业培训系统。经过４０多年努力，我国已经建立了比较完备的县、乡、村三级农业科技推广体系。可在此基础上，进一步整顿和完善农村三级科技推广体系，扩充它的功能和作用，赋予其农业教育培训的职能。

十六、依靠制度建设和法制建设，稳定广大农民的心理预期

54.经济转型时期广大农民的心理预期关系全局的稳定，应当引起高度重视。

由传统经济体制向市场经济过渡，农民的心理预期发生了很大变化。由于市场的变化和政策调整所带来的相对不稳定性，使农民心里预期的变化较快，由此直接影响市场的波动和农村的稳定。

心理预期的相对稳定需要制度和立法的保障。近些年，我国农村经济改革的步伐较快，但农村的制度建设和立法相对滞后，农村的管理大多沿用传统的行政管理办法，致使许多问题难以很好地解决。比如，农民不合理负担严重，农民的权益常常受到来自各方面的侵犯，坑农害农现象时有发生。因为没有一些基本立法，农民总是担心政策变，从而影响他们对农业的长期投入和生产的积极性。在体制转型时期，农民对社会经济未来变化的心理预期，在很大程度上会影响他们的经济行为，当前要特别注意稳定农民的预期。稳定农村、稳定农民的重要措施，就是加强立法，实行法律保障。

55.加快农村经济立法，把已有的改革成果用法律形式固定下来，把行之有效的稳定的农村政策上升为法律，作为全社会必须遵守的共同规则。目前关键是要制定一些基本的法律法规。

要完善农业基本法。农业基本法既要反映我国农业发展的基本方针和战略，还要全面反映农村改革成果和农村市场经济的新体制，以立法形式确立我国农村市场经济体制的框架和基本内容，起到农村改革发展基本法的作用。

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