中国：由不均衡发展向均衡发展过渡(10条建议)

一、中国经济在非均衡发展中持续高速增长

1.中国的改革开放率先调整了区域发展政策

１９７８年以来，中国的开始了举世瞩目的改革开放，并对区域经济发展政策进行了重大调整。改变了过去偏重内地建设的地区均衡发展政策，转向了采取偏重经济效益较高的沿海地区的倾斜发展模式。

为了尽快实现中国的现代化，中央政府在实施区域经济倾斜发展战略中，追求宏观经济效益，把效率目标放在优先考虑的地位，允许和鼓励一部分人、一部分企业、一部分地区通过充分发挥资金、技术、人才和区位优势，在提高经济效益的基础上合法地先富裕起来。国家先后实行了一系列改革政策，从投资和政策等方面倾斜沿海，先后建立了５个经济特区和率先开放了１４个沿海城市，在改革开放的优惠政策因素作用下，东部沿海调动经济潜能，大力引进先进技术和吸引外资，开拓和发展外向型经济，资金、人才等生产要素在比较利益驱使下，大量流向东南沿海，增强了该区域经济的活力，剌激了该区域经济增长，使沿海区域经济呈现出日趋活跃的态势。沿海地区连续多年保持１０％以上的快速增长。１９７８年以来，中国是这一时期世界上经济增长最快的国家之一，原因故然是多方面的，但实行对外开放和沿海发展战略是重要原因之一。

2.区域倾斜发展政策体现了效率优先原则，是中国国情决定的必由之路

区域发展问题，仍然离不开发展经济学的基础问题，即效率与公平的选择问题。中国经济发展采取了效率优先兼顾公平的原则。即把经济发展的有限资源在空间上实行最优配置，优先发展优势地区，实现国民经济总体效益最大化，同时又兼顾区域间的公平，在区域经济协调的基础上实现国民经济总体的成长。中国经济发展面临的基本情况是资源总量并不丰裕，人均占有率很低，资源结构不合理，资源质量不高。供给不足和资源有限的事实决定，中国的经济发展必须立足于提高资源的利用效率。而在各地区的投入产出效果和投资经营环境存在着较大差异的情况下，为了保持一定的国民经济发展速度，必须首先实行效率优先的原则，提高资源配置的效率。地区倾斜政策正是从中国实际出发的现实选择。

当然，效率优先应以地区间的经济差距在落后地区的可承受度和不发生社会矛盾为界限。在坚持效率优先原则的同时，还必须兼顾公平原则，对落后地区中国一直实行补偿和扶持政策，通过国家财政加大对相对落后地区的主要产业、基础部门的投入，强化其自身发展机制，以带动经济的全面增长。

3.正确对待区域发展的不均衡性，并且容忍适度的区域发展差异，在倾斜发展沿海经济的基础上拉动中西部的发展，是中国改革取得成功的重要原因之一

经济发展中的增长极理论强调区域经济的不平衡发展，把有限的稀缺资源集中投入到潜力、规模经济和投资效益明显的少数部门或区位，使增长点的经济实力强化，同周围区域经济形成一个势差，通过市场经济机制中的传导媒介力量引导整个区域经济发展。中国在改革过程中，首先通过倾斜政策在沿海形成了一系列经济增长极。这些地区由于其独特的地理、资源、气候、人文历史条件，具有较好的经济发展基础。在政策诱导下东部沿海地区的经济发展速度自然高于其他地区经济发展速度，并且这些地区的经济活动对外具有吸引和扩散作用，从而带动了其他地区的发展。

中国改革开放的总设计师邓小平提出的共同富裕的设想是：“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展地区，最终达到共同富裕。”这个思想是深刻的，是从中国实际出发的。因此“效率优先，兼顾公平”成为中国经济发展的共识。

经济发展的区域差异是历史和现实多因素作用的结果，是经济发展必须面对而短期内又难以完全改变的事实。中国十几年经济的发展一直本着充分调动一切可以利用的资源，尽可能地加速发展经济，能快的地区则快的原则，承认和容忍一定程度的区域发展差异，同时又力求把区域发展差异控制在既能激励整个经济的高速发展，又能保持经济秩序和社会秩序相对稳定的水平。在保证经济效率的前提下，中央政府采取必要的宏观调控措施和制定适当的区域产业政策，引导各地区发挥区域优势，促进区域经济间的经济协作和联合发展，保障落后地区的经济实力能随着经济增长有所增强，以逐步消灭绝对贫困地区。

二、区域协调发展关系中国社会、经济稳定的全局。因此，着力解决地区差距是中国经济平稳转型的关键

1.随着中国经济总体水平的提高，地区间特别是沿海地区与内陆地区间差距正逐步扩大

中国科学院国情分析小组参照世界银行通用作法，采取了反映一个地区经济发展水平的重要指标之一--人均国内生产总值（ＧＤＰ）对３０个省、自治区、直辖市排序，将全国分为低收入、下中等收入、上中等收入和高收入四类地区。低收入地区指那些人均ＧＤＰ低于全国人均水平７５％的地区；下中等收入地区指人均ＧＤＰ在全国平均水平７５％-１００％之间的地区，上中等和高收入地区则人均ＧＤＰ分别为全国平均水平的１００％-１５０％和１５０％以上(详见表1)。

从表中可非常直观地看到，低收入地区与高收入地区人均ＧＤＰ差距很大。如果与中国开放之初的１９７８年有关数据相对照，则各地区人均ＧＤＰ绝对差距在扩大。如１９７８年上海与贵州人均ＧＤＰ相差２３３２元，到１９９１年这一缺口扩大到５７８５元；１９７８年上海与广东人均ＧＤＰ相差２１３１元，到1991年扩大到３８５２元。

与此同时，不同地区居民的收入增长幅度也有很大不同，收入差距进一步扩大。从农民收入看，１９９３年我国地理条件优越、经济基础较好的东部沿海地区，农民人均纯收入达1221元，比上年增长21.8%，增长幅度比上年提高了11.1个百分点，其中人均纯收入增长超过２０％的６个省区市中，有５个分布在东部地区，分别为上海、浙江、福建、广东、广西。中部地区农民人均纯收入为８０２元，比上年增长１５.４％，增长幅度提高了2.7个百分点；其中除安徽的增长幅度超过20%，黑龙江增长幅度低于１０％以外，其余各省区的增长幅度均在１０％以上。西部地区农民人均纯收入６６１元，比上年增长９.３％，增长幅度与上年相比持平；其中云南、宁夏、新疆的增长幅度在１０％以下。若东部地区为１，１９９３年东、中、西部地区农民人均纯收入之比由1992年的1:0.69:0.66扩大为1:0.66:0.54。

从城镇居民收入状况看，城镇居民收入水平也存在明显的差异性。据统计，１９９３年东、中、西部居民人均生活费收入分别为２８７８元、１８８６.８元和２０４５.１元，分别比上年增长３１.９％、２４.９％和２２.４％，中、西部居民人均生活费收入的绝对额和增长幅度均低于全国平均水平。东、中、西部居民人均生活费收入差距（以东部地区为１），由上年的１∶０.６９∶０.７７，变为１∶０.６５∶０.７１，东部与中、西部之间的差距进一步扩大。

2.财政包干体制调动了地方发展经济的积极性，但同时也弱化了中央政府对宏观经济的调控能力，加大了地区差别

改革开放以来，中国规范中央与地方财政分配关系体制的改革，大体经历了以下三个阶段：

第一阶段，1980-1984年，实行“划分收支，分级包干”的体制。除北京、上海、天津等3个直辖市外，其他省市一律实行“分灶吃饭”的包干办法。这一体制具有三个要点：一是划分了中央财政与地方财政的收支范围，二是确定了收入和支出的包干基数，明确了分级包干、自求平衡的责任；三是包干期由一年一定改为一定五年。这是对过去长期实行的“统收统支”的“大锅饭”财政体制的一次重大改革。

第二阶段，１９８５-１９８７年，实行“划分税种、核定收支、分级包干”的体制。这一体制的基本内容是：(1)将国家财政收入分为中央财政固定收入、地方财政固定收入以及中央财政与地方财政共享收入；(2)按地方留成收入确定支出基数；(3)把地方固定收入和中央、地方共享收入加在一起，同地方支出基数挂钩，确定分成比例，实行总额分成。

第三阶段，１９８８年-１９９３年，对不同地区实行不同的财政包干体制。主要有以下5种办法：(1)“收入递增包干”办法。(2)“总额分成”办法。(3)“总额分成加增长分成”办法。(4)“上解额递增包干”办法。(5)“定额补助”办法。

以上三个阶段的改革在四个方面具有明显的积极作用：一是扩大了地方财权，调动了地方的积极性，增强了地方经济的活力和经济实力；二是在一定程度上帮助地方缓解了长期积累的矛盾和问题，还了一些欠账；三是打破了财权高度集中的“统收统支”体制，改变了传统的吃大锅饭的计划经济模式的弊端；四是支持配合了价格、工资、企业等方面的改革。

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但是，不容忽视的是这三个阶段财税体制改革亦诱发了一些新的矛盾，突出表现在：

(1)国家财力分散，中央财政收入在财政收入总额中的比例不断缩小，中央对欠发达地区的支持缺乏财力基础

在当代主要市场经济国家中，中央政府组织的财政收入占财政收入的比例大多超过５０％，而中国则不然。中国建立以公有制为主的社会主义市场经济，中央政府对经济保持有力的调节控制能力是市场经济健康发展的基础条件。但财政包干体制的一个突出问题是财政收入在政府之间的分配朝着地方政府倾斜的方向发展，中央财政收入所占的比例越来越小。

经过财政体制的几次变动，国家财政收入占全国国内生产总值的比重从1979年的２６.７％下降为１９９２年的１６.６％，中央财政收入占全国财政收入的比重从１９８１年的５７.６％下降为１９９２年的４５.０％。国家财政尤其中央财政困难日益严重。全国财政赤字由80年代初期的２０多亿元扩大到1992年的237.49亿元。过去只是中央财政有赤字，而从１９９０开始地方财政也连续几年出现赤字。财政硬赤字的扩大，不可避免地带来了国家债务的增加。１９９２年底，国家财政负担的内外债余额高达１５３８亿元。国家财力的过分分散，减弱了中央政府的宏观经济调控能力，中央通过对落后地区的财政支持，协调区域发展的能力也随之弱化。

(2)体制不规范，导致地区不平衡

在财政包干体制中，按上年或前几年的实际收入核定地方财政收入基数，按既得财力核定支出基数，与各地的实际收支相差大，造成地区间人为的不公平。同时，包干基数、分成比例及递增幅度的确定，没有统一的规范，都是中央与地方一对一谈判的结果，这种不规范的办法更加剧了地方之间的不均衡。

(3)在中国经济由计划经济向市场经济转型时期，必须尽可能缩小地区差距，减少社会震荡

各地区人均收入和经济发展差距拉大，是经济发展过程中难以完全避免的经济社会现象。如何解决及何时解决这一问题中国存在不同的认识，有的认为，不要怕地区收入差距拉大，一部分地区先行发展，主张不平衡战略。现在不要急于解决这个问题，等到下世纪初再说。有的认为，要抑制地区收入差距过分拉大，着重解决落后地区发展，主张积极平衡发展战略。现在就应着手解决这个问题，愈拖问题愈大，矛盾愈尖锐，拖到下世纪再解决就晚了。实际上，这不仅仅是两种发展思路之争，而且是中国经济转型期两种利益代表者之争，前者更多地代表少数发达地区的利益，后者更多地代表多数欠发达地区的利益。出现上述争论是十分正常的，这反映了改革以来利益格局的新变化，各地方利益集团都在千方百计地影响中央决策者或者中央有关部门，进而追求区域利益的最大化。

不容忽视的是，对于中国这样的大国而言，由于区域间经济实力的差距可能导致政治权力的不平衡。作为实现全国宏观控制的中央财政力量逐年下降，长此以往，就有可能形成中央在经济以至政治上对地方的实际控制的削弱，从而有可能导致宏观上的经济失控与政治混乱等现象。而且由于发展不平衡导致的大规模劳动力区域流动（每年有８千万人，并呈逐年加大趋势)，也带来了一系列社会问题。因此，在经济转型时期，必须把缩小地区差距提上议事日程，为经济社会的平稳过渡创造良好的宏观环境。

三、在深化改革、扩大开放中逐步走向均衡发展

1.深化财税体制改革，缩小地区差异

中国从１９９４年１月１日起实行了新税制。新税制有二点有益于中央政府的宏观调控能力的增强。一是新税制确立了中央财政收入累进型的增长机制，中央财政所占的比重逐年提高，从而使中央政府的宏观调控能力逐渐得到好转。财政收入的８０％左右来源于流转税，流转税由增值税、营业税和消费税所构成，新税制确定增值税的７５％和消费税的１００％划归中央财政收入，并从１９９４年以后按其增量的３０％返还地方，这就意味着增值税和消费税增量的７０％作为中央财政收入，中央政府用于宏观调控的财力将可能逐年提高。二是尽管由于实行税收返还制度，中央财政收入不可能在短时期内出现较快增长，但中央政府毕意是先收后返，宏观调控能力得以加强。从而能更有效地运用经济手段调节地区发展。

在今后的经济发展中，有二个因素可能会促使中国现存的区域差距有所减小。一是新税制造成了中西部地区企业税负略低于沿海地区，这必然鼓励和刺激中西部地区的经济更快地发展；同时，区域间税负的差异也将引起生产要素在区域间的流动。近几年来，沿海地区经济的迅速发展，事实上已带来了加工企业过于密集、劳动力成本上升较快等问题，沿海的资金存在着向中西部地区转移的可能性。在1994年，沿海企业在内地找项目、办企业的现象已经相当普遍，加之税改后税负的差异，沿海的资金、技术和人才流向中西部地区将可能更为普遍。二是实施分税制后，不同地区地方政府的投资冲动也会有所差异。分税制将增值税、资源税等与经济发展直接相关的主要税种划分为共享税，其中增值税实行中央与地方“七五、二五”分成，沿海地区经济发展较快，中央从中收取的税额也就较大，虽然从宏观管理的角度看是必要的，但沿海地区地方的投资冲动将会减弱，而对于中西部地区的地方政府，尽管受到了资源性产品税负上升的影响，但由于资源税（除海洋石油的资源税）都先留给了地方，中央只保留分享权，这样中西部地方政府可以机动运用的财力和物力较以往将有大的增加，从而加速这类地区经济发展的速度，缩小现存的区域经济差异。

2.扩大中央政府的转移支付能力

实行分税制以后，中央政府的收入范围扩大，收入数量增加，在政府间的财力分配中居于主导地位。中央政府在政府间的财力分配中地位加强以后，一方面利用自身的收支活动影响经济生活，另一方面其重要的职责是协调地方政府之间的关系。中央政府是地方政府的政府，协调地方政府之间的经济关系是中央政府的重要职责。中央政府把从经济发展较快地区集中的收入合理地转移到经济发展较慢的地区，以促进不同经济发展水平地区经济的均衡发展。也就是说，分税制要形成一种由上而下的财政分配机制，加强中央政府的转移支付能力。中央政府转移支付的主要方向是经济发展相对落后的省份。转移支付的主要目的有三个：

一是加强落后省区的公益事业建设。落后省区地方财政收入绝对额小，按人均占有水平低。公益事业如学校、卫生设施等建设能力低，需要中央政府的支持。

二是加强基础设施建设，一些省份特别是农业比重大的省份，财政收入增长速度慢，对基础设施的财力投入能力弱，需要中央政府通过转移支付加以扶持。基础设设施的加强将为这些地区的经济发展创造良好的条件。

三是社会保障支持，通过对落后省份的转移支付保证广大群众在市场经济竞争条件下基本生活不受大的影响，促进社会安定团结。

转移支付制度是当今市场经济公共财政理论的一个重要观点，也是划分中央和地方财权的一个重要内容。中国改革开放以前，采取的是“税收返还”和“财政补贴”的办法，随意性比较大，缺乏公平、公正、公开和规范化。在财税制度改革中，中国正借鉴其它市场经济国家的成功经验，设计符合中国特色的转移支付制度，以利于协调中央与地方、地方与地方的关系。

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3.加强横向联系，扩大对外开放，实现发展机会均等

为把贫困地区的资源优势转变为商品优势，促进市场经济的发展，必须加强横向经济联系，实行对外开放。要充分利用贫困地区边境线长、对外口岸多的有利条件，积极开展同周边国家的贸易，积极从国外引进资金、技术、人才和管理经验，取人之长，为我所用。同时也要积极向国外输出劳务、技术，兴办合资、独资企业。加强东西部交流，密切城乡关系，改变封闭状态。采取优惠措施，鼓励兄弟省、市、区到贫困地区兴办开发性企业。

随着开放的进一步扩大，中国正在形成从经济特区、开放城市和开放地区延伸到沿边、沿江和内地省会的全方位开放的新格局，这对协调区域发展是一个很大的推动。当然，由于条件不同，利用外资的规模不同，以至开放度不同，推动市场改革的力度和深度也不同。但是，朝着市场经济目标逐步前进，推进落后地区的发展，进而缩小地区差异，开放毕竟是不可缺少的重要动力。

表1各地区人均GDP排序(1991年)

序号  地区   人均GDP(元)   相当于全国平均数(%)

低收入地区

1 贵州 890   50.6

2 安徽 1052  59.8

3 广西 1058  60.2

4 甘肃 1138  64.7

5 河南 1141  64.9

6 云南 1147  65.2

7 四川 1180  67.1

8 江西 1212  68.9

9 湖南 1280  72.8

10陕西 1292  73.5

下中等收入地区

11西藏 1388  79.0

12宁夏 1451  82.5

13内蒙古   1466  83.4

14山西 1467  83.4

15河北 1545  87.9

16湖北 1584  90.1

17青海 1592  90.6

18海南 1645  93.6

19吉林 1718  97.7

上中等收入地区

20福建 1803  102.6

21山东 1876  106.7

22新疆 2047  116.4

23黑龙江   2099  119.4

24江苏 2143  121.9

25浙江 2310  131.4

高收入地区

26辽宁 2707  154.0

27广东 2823  160.6

28天津 3944  224.3

29北京 5781  328.8

30上海 6675  379.7

全国平均   1758  100.0

4.加快市场化改革，发育全国统一市场，形成区域平衡发展

为了建立社会主义市场经济，中国正加快以市场为导向的全面经济体制改革，进而形成全国统一市场。各种市场的充分发育是市场经济发展的基本条件。人力资源、物力资源、技术资源、资金资源等在统一市场内自由流动才能不断优化资源配置，充分利用各种经济资源，发挥各地的比较优势，使经济效益最大化。统一市场的充分发育要求在一个国家内经济活动不受行政隶属关系制约，资源流动不受行政区划限制。要做到上述两点，一是要不断地减少政府对微观经济活动的直接干预，二是各地的经济法规与经济政策要相对统一。在推动国内统一市场形成的过程中，中央政府发挥着主导作用。

目前中国统一的大市场还没有形成，中西部与东部地区收入差距扩大也就无法避免。因此，要解决收入差距的问题，必须理顺宏观政策环境，积极创造条件建立全国一体化的市场体系，使价格体系形成的经济上的相对比较优势能够同资源结构形成的相对比较优势统一起来。在这样的市场体系下，没有人为的抑价和抬价，产品和要素能够自由流动，在市场的供需变动中表现出它们的相对稀缺程度，能够为各地区判定和利用自身的比较优势提供准确的信息。各地区利用这些信息形成具有比较优势、在市场上具有竞争力的产业或产品结构，经济发展就会因此而加快；由于每个地区都会随着经济发展不断按照比较优势的变化调整产业和产品结构，为别的地区的产品创造需求或让出市场，成为拉动别的地区发展的动力，在全国统一的大市场形成后，东部的经济越发达，对西部的资源的市场需求会越大，随着资源产品的价格上升，西部人民的收入也会上升。进而解决地区间收入差距拉大和中西部群众收入增长缓慢的问题。

 (1995年4月11日，澳大利亚，“发展中国家区域关系国际研讨会”论文，与朱华友合写)