加快以市场化为目标的中国商业银行体制改革

引言：中国商业银行体制改革牵动和影响中国经济转轨的全局，迫切要求加快银行商业

化的步伐

经过17年的改革，中国经济体制发生了重要变化，银行的商业化也取得了一些进展：第一，通过专业银行的恢复与分设，形成了中国人民银行领导下的中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行的银行体系；第二，逐步建立了一批新的商业银行，如交通银行、中信实业银行、广东发展银行等，这些银行都是股份制银行，个别的甚至吸收了私人股并上市交易，这些银行的运作自负盈亏，推动了银行间的竞争；第三，1994年成立了国家开发银行、中国农业银行、中国进出口银行3家政策性银行，把4家国有专业银行的政策性业务分离出去，这就为专业银行向商业银行转轨创造了重要条件。特别是《商业银行法》的颁布实施，标志着我国已开始进入全面推进金融体制改革的新阶段。

在中国由传统计划经济向市场经济的转轨过程中，国有专业银行改革与国有企业改革交织在一起，成为深化改革的瓶颈。目前，加速推进银行的商业化至关重要。没有银行的商业化，就不可能有中国经济的全面市场化。国有商业银行的改革对中国经济改革的全局具有重要的影响作用，并愈来愈成为中国向经济市场化过渡的关键性因素。

目前，在推进银行商业化过程中，问题的复杂性与矛盾的尖锐性突出表现在：

--国有企业的高负债和低效益问题仍将是专业银行商业化的最大障碍。对于资产盈利率仅为6-7%，而资产负债率超过75%的国有企业而言，相当一部分已无法正常运转，只得把亏损以赖帐方式转嫁给银行，问题积重难返，而国有企业的现状严重影响信贷资金的使用效益和流动性，从而根本上制约着国有银行的商业化。

--产权界定不清和行政干预是银行商业化的又一障碍。转制中的专业银行的产权依然是由行政授权实现的，因而专业银行在向商业银行转变的过程中，无法摆脱政府的不必要的控制与干预。在这种情况下，国有银行也就不可能真正以效益性、安全性、流动性为原则，实行真正的自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。

--缺乏公平竞争的市场环境同样妨碍国有银行的商业化。由于国有专业银行规模过大，数量过少，又由于利率市场化问题尚无进展，银行业平等竞争的环境还远未形成。改革利率体制，加速银行运行机制市场化，已显得越来越迫切。

目前全面推进银行商业化的时机和条件基本成熟，突出表现在宏观与微观两个方面。在宏观方面：一是3大政策性银行总行的组建工作在1994年业已完成并开始运转，且体制与运行机制进一步完善，无疑有利于加快现有专业银行的商业化进程，二是1995年《中国人民银行法》和《商业银行法》先后出台，改善了专业银行商业化的法制环境，三是中央银行货币调控方式进一步转换，证券市场与商业票据贴现市场进一步发展，将进一步改善国有银行商业化的市场环境。在微观方面：1995年的改革重点是国有企业，从整体上搞活国有经济的思路将促使企业总体效益的提高与改善，不仅有利于现有信贷资产质量的提高，并为新增的信贷资产质量提高创造有利的外部条件，从而有利于专业银行加快商业化的步伐。

我们认为：必须从中国的现实出发，抓住机遇，全面推进以市场化为目标的国有商业银行体制改革。其主要任务是：①以债务托管为主，解决银企债务负担，建立新型的银企关系；②以产权多元化为方向改革现行银行体制，逐步形成以公有为主体的股份制银行体制；③以利率市场化为突破口实现运行机制的市场化，尽快创造平等竞争的金融市场环境；④以

规范政府行为为重点实现政银分离，为国有银行商业化提供重要条件。

一、以债务托管为主解决银行的不良资产，加快国有银行改革

（一）寻求解决不良债务的有效办法是实现银行商业化的首要课题

１、银行与企业间的债务严重困扰银行商业化和国有企业改革，已成为国有企业和国有银行关系的一个死结，是国有银行向商业银行转轨无法逾越的障碍。

中国国有企业的负债率处于明显偏高的状态。国有资产管理局对2万户国有工业企业的清产核资调查显示，从1980年至1994年底，企业资产负债率从18.7%上升至79%，企业生产周转资金几乎全部靠贷款。1995年以来，债务形势愈发严峻，上半年预算内国有企业负债率高达95.1%，我国国有经济总资产为4.13万亿元，而总负债为3.10万亿元，资产负债已达5.1%。

有两个数字更能说明问题：国有企业的资产盈利率目前仅为6-7%，而贷款的平均利息率为12%，如此之高的资产负债率和如此之低的资产盈利率，使国有企业的亏损严重，运作陷入困境，国有企业只得把亏损以赖帐方式转嫁给银行。有关资料显示，现在银行贷款中有20%已无法收回本与息，有30%只能收息而无法收本，两者相加已占贷款额的50%。银行不良债权占银行资产的比重不断上升，整个专业银行的呆帐率高达30%左右，目前不良资产总额估计在8000亿元左右。这不仅成为银行效益低下的直接原因，而且对银行的生存和发展造成巨大威胁。

２、债务问题久拖不决，银企均将步入绝境。应当寻找既有利于银行商业化，又能加速企业改革的解决债务问题的新办法。

目前债务问题已造成企业和银行关系的恶性循环：银行加紧对债务的管理与催要，对企业申请的新贷款持谨慎态度；企业一方面无力偿还债务，抱怨银行逼得太紧，另一方面又难以取得新贷款以发展生产。如果任其发展，从银行的角度看，被国有企业占用的大量不良贷款使银行的资产质量恶化，资产风险增加。过多的不良资产使得银行的有效经营受到严重威胁，经济效益不断下降。不良资产的增加和资本流动性的不足，增加了国家银行本身的财务风险。与此同时，银行仍要不断向那些欠债的企业注入新贷款，使贷款信用机制受到严重损伤，而大量贷款本息不能按期偿还，银行收益下降，银行的信誉受到损失，呆帐、坏帐的累积势必拖垮银行。事实上，我国已在1985年、1988年、1993年多次出现支付危机。如果是私有银行，早就倒闭了。因此债务问题不解决，银行不可避免地会出现信用危机，十分危险。而国有企业背负着沉重的债务包袱，债务越滚越大，生产经营难以为继，陷入无法摆脱的债务危机，有可能因此而诱发严重的经济与社会问题。

解决债务问题对于企业和银行均具有紧迫性，必须寻求有效的解决办法。尽管解决了债务问题并不能解决银企关系的所有问题，但如果不从债务中解放出来，企业改革步履艰难，银行商业化也无法推进。

解决债务问题目前有多种思路，比较突出的方案是进行债权与股权的转换，即把债务变为银行对企业的股权，这一方案确有许多好处，如无须加重财政负担或导致信用总量扩张，按市场经济的要求调整银行与企业的关系，是一种经济手段，企业债权转为银行股权后，银行可协助企业进行整顿、改组，有利于改善企业和银行的关系。但鉴于我国目前的条件和《商业银行法》，商业银行不能直接对国有企业持股，使银行与企业间的“债权-股权”直接转换受到制约。而且我国国有银行远没有成为真正的商业银行，多种制约银行经营行为的法规亦不很健全，企业债权转银行股权很容易出现银行信贷受自身利益驱使向持股企业单向流动，不利于社会资金的有效配置和银行资产的风险管理。尤其是现行银行体制改革滞后，经营中的问题很多，也不具备持有大量企业股权的条件。因此，必须寻求解决债务问题的新思路。

（二）成立债务托管机构，是解决银行不良资产的可行选择

从中国专业银行和国有企业的债权债务现状出发，需要由政府组织建立一个具有权威性和过渡性的债务托管机构，一揽子负责经营、管理和处置目前国有商业银行的不良资产，并进而推动国有企业的重组。该机构要力争在3-5年时间里完成其历史使命。

债务托管机构的主要任务有两个：

第一，从国有银行接管企业的不良债务，把银行解放出来，确保银行经营和业务正常运作，使银行的商业化能真正迈开步子。从此，商业银行不再承担任何指令性政策性贷款，完全按照商业化原则实施贷款。

第二，托管机构通过拥有相关企业的债权，参与企业重组，进而推进企业全面的市场化改革。通过重组企业债权调整企业结构，加快国有企业、尤其是中小企业的产权流动，并强化企业经营管理，提高整体经济效益。

我国国有企业的债务问题有其特殊性。债务托管机构的运作应当充分考虑到国家、企业、银行等多方利益的协调，在我国，实际上只有一个债权人，即国有银行。由于债权人（国有银行）和债务人（国有企业）最终由同一个“人”（国家）所拥有，所以原则上讲核销债务即可解决。然而，在同一名义所有者（国家）之下，与企业债务有重大利害关系的有三个部门：国有企业期望注销和减免更多的债务，国有银行则反对这样做，除非银行系统能得到足够的补偿，财政部门也不愿用更多的财政收入为企业重新注资，造成国家财政紧张和扩大赤字。所以，债务托管方案的顺利实施，关键是在债权债务人都作出一定牺牲的情况下寻求各方利益的平衡。

同时，如何科学合理地界定到一定时点的不良信贷资产，并将其从银行的全部贷款中剥离出来，直接转给债务托管机构，也是需要在债务托管中认真研究的操作问题。可以设想的方案是，专业银行的基层行（处），在清产核资中，把《商业银行法》实施以前的不良债权逐笔登记造册标清标准，经当地人民银行、财政、审计与企业主管部门共同认可后，上报各自上级行，经过一定的分离程序转给托管机构。

（三）托管机构接管不良债权，银行、企业、政府等均应对债务重组作出贡献

１、作为债权人的银行必须为债务重组作出牺牲，在债务托管过程中，以具有吸引力的折扣向托管机构转让债权。

这个折扣应由银行的呆帐准备金和一定的资本金来承担。在债务剥离过程中债权人的必要付出是值得的，尽管银行必须较显著地减少资本金，缩小规模，但有助于从整体上搞活国有银行的国有资产，更好地加强债务约束。

２、债务托管机构需要政府适当注资，由中央财政和地方财政共同注入一定数量的资金以便托管机构购买银行的不良债权。

这样做，不仅减轻银行债务负担，而且可以改善银行资产质量，满足银行资产流动性需要，有效调整信贷结构。李鹏总理在《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议的说明》中指出，对于那些历史包袱和社会负担重，而又在国民经济中占有重要地位的国有大中型企业，国家要投入一笔“资金”。我们认为，这笔投入如果能直接注入债务托管机构来统筹解决大中型国有企业的负债问题，有望获得较为理想的产出。

３、托管机构可通过多种方式筹资购买债权。

债务托管机构可采取发行债券、建立债务重组基金等办法筹措国内外投资者的资金，以此购买专业银行对相关国有企业的不良信贷资产，从而对负有专业银行债务的相关国有企业拥有债权。

４、在企业重组中获得一部分债权补偿。

托管机构接管不良债权后，应加快推进企业重组，区别情况，采取相应转化措施，盘活

资金存量。也可通过债转股、招商、租赁、转让、拍卖等方式化解不良债权。

５、一部分不良债权的良性化。

在债权托管过程中，对于不良债权需严格区别，分别处理。对于一部分尽管债务沉重但产品有市场，发展有前景的企业债务可采取暂时免息、停息和推迟偿还本金等办法支持企业发展。并由债务托管机构与企业重新签订债务偿还协议，使一部分不良债权化解为良性债权。



（四）债务托管机构接管银行不良债权后，对企业进行重组，综合运用各种手段化解不良债权，提高企业的市场竞争力。

--在债务股权化中进行产权重组。国有企业现存债务问题其根源是产权问题，其产权界限模糊和产权主体虚置，对企业经营管理者缺乏产权约束和财务压力，这个问题不解决，债务问题就难以从根本上得到解决。因此债务托管机构必须在接管银行债权后对企业进行公司化改造，实现产权重组，达到解决债务负担的目的。在债务问题上，也应贯彻“抓大放小”的战略方针，对于关系国计民生具有战略意义的大型国有企业，因非企业因素形成的债务，托管机构可将所有不良债权转换成企业股权，使托管机构由债权人变成投资者，以股东身份参与管理。对于不关系国计民生的大中型国企债务，可由债务托管机构引进外资和民私营资本，变单一的国有企业为混合所有制企业，化解部分债务。一部分企业也可通过出让部分资产的形式归来债务。

--托管机构对企业的部分产权转债券。托管机构接管银行的不良债权后，可进行债券化处理，并把这部分债券拿到国有企业债务流通市场进行转让，可以转让给其他投资银行、非银行金融机构或其他企业。通过这种办法来减轻企业债务并收回一部分资金，补偿银行的损失。当然，这就需要培育国有企业产权流通市场和债务流通市场与之相配套，需要我国证券市场的进一步发展和完善。

--债务托管机构应积极组织和推动企业产权交易，盘活不良信贷资产。产权是一种商品，既包括物权，又包括债权；既包括价值形态，又包括实物形态；既包括有形资产又包括无形资产。企业产权交易实质上是进行存量分解，实现资产存量优化配置，也是化解银行不良信贷资产的市场手段。随着产权交易市场的发展和对外开放的进一步深化，国内机构投资者，尤其是外商对通过购买托管机构的债权来收购某个企业的做法会越来越感兴趣。

--推动企业兼并、合并，解决一部分不良债权。目前我国不少效益较好的企业远没有达到规模经济，因此，通过兼并，企业只需投入少量资金和调整生产管理方法，就可达到扩大生产规模、降低生产成本的目的。企业在合并中形成了新的生产组织，释放生产力，这有助于活化一部分不良债权。

--破产、拍卖一些企业，清偿不良债权。应当看到，现在银企之间的一部分不良债权债务，因体制和历史的因素，已经不可能理顺，应对其实施破产，托管机构在全面介入破产企业的清盘活动中，合理合法和最大限度地解决债务问题。债权托管机构对一些严重资不抵债、又没有转制前途的、也不关系国计民生的中小型企业，可以采取公开竞争拍卖、有偿转让等方式使之民营化，并回收一部分资金。

--一部分小型国有企业的债务可由企业的职工平均承担，职工通过向托管机构购买债权的方式向企业入股，相应拥有企业的产权，将企业改制组成股份合作制企业。这样，不仅托管机构可以活化一部分债权，而且企业经过改制后，领导及管理体制发生变化，经营机制得到转换，经济效益会好转。这样把债务重组的一部分成本转给了职工，职工用支付的这部分成本获得了企业的所有权和日后的收益权。

（五）在债务托管后，政府应作出坚定的承诺：通过制度变革建立市场化的新型银企关系。

在经济转型时期，债务托管是实行银行商业化以及推进企业改革不得已而为之的措施，这对于解开银企间的债务链，使双方放下包袱走向市场是有积极意义的。

但弄不好容易给企业造成误导：借债可以不还，使一些企业寻求摆脱困境的途径时，走上逃债的误区，这将给整个信用秩序带来灾难的后果。

因此，在债务托管过程中，政府应当发出明确的信号：债务托管仅对历史债务而言，而且下不为例。国有银业商业化已经开始，银行也是企业，因而将完全根据效益原则发放贷款，银企双方均以利润最大化为目标。以债务托管为契机，企业应与银行建立起正常的资金借贷关系，形成“举借债务--发展生产--获取效益--归还债务”的良性循环。

二、在建立以国有控股或公有为主的多元产权结构中实现国有专业银行向商业银行的过渡

（一）在明晰产权中实现银行的商业化

１、向商业银行转化的根本问题是产权问题，产权关系模糊、权责关系不清，妨碍商业银行利润最大化目标的实现。

当前我国金融秩序混乱，国有银行激励机制不强，约束机制不硬，资产质量低下，收益性观念淡薄，信贷约束软化，资产配置效率低下，以及出现的种种“设租”、“寻租”活动等其深层次原因就在于产权不明晰，国有银行远未成为利益、责任、权利的主体。在市场经济条件下，要求商业银行产权关系明确、清晰。因此要建立以市场化为目标的商业银行体制，关键是进行产权制度改革。

我国专业银行产权制度的突出问题是：

--政府的资产管理职能和专业银行的经营职能混合交叉，形成政府对银行经营活动的过多干预，并使政府和银行之间的产权关系模糊。

--国家集所有权和经营权于一身，银行集管理和经营者于一体，形成产权所有者和经营者财产利益关系不清。

2、产权明晰是银行商业化的核心。

只有产权关系清晰，才能做到权利与风险对称，从而确立起股东、董事会和经理之间的权力制衡关系，形成自我约束机制，形成与人们切身利益相关的企业利润，在利润最大化的驱动下实现自我发展，达到资源的优化配置。

可以这样认为：中国国有银行商业化的核心问题是能否建立起按市场机制运行的产权制度。只有真正解决了这个问题，才能使商业银行做到：

--具有适应市场经济要求的经营机制和完整的现代金融企业制度。主要是金融企业法人制度、组织制度和管理制度，在法律规定的范围内拥有充分的经营管理自主权。

--实行严格的产权约束和产权制衡，拥有法人所必须具备的独立法人财产权，对经营资产的保值增值负责，并在此基础上建立现代公司法人所有权制度。

--根据市场需要开展经营活动。

--以“效益性、安全性、流动性”为其经营原则。

--以实现利润的持续、稳定增长和把风险控制在尽可能小的范围内为其基本经营目标。

（二）维持单一的国有商业银行体制是不现实的，也是不必要的

1、国家垄断银行产权不可能建成真正的商业银行。

现代企业制度是适应于现代化生产分散风险需要而发生的制度创新。股份有限公司是现代企业制度的典型形式，它成功地把风险分散到每个人所能承担的限度的同时，也成功地限制了个人资本直接干预企业的可能性。而要作到这一点，前提必须是所有权多元化，产权分散化。如果所有权单一化，只有一个产权主体进行投资，它必须承担全部风险，因而它的意志不可能不反映到企业生产经营活动中。只有在所有权多元化、产权分散的情况下，企业利益才能从原始所有者那里独立出来。现代企业制度是由公司制经过股权高度分散演变而来的。由于股权高度分散，资本所有者不能凭借大股权直接干预企业，经理事实上控制了企业经营权，实现了所有权和经营权的分离。

我国长期以来是国家拥有银行统一的资产所有权，国家是唯一的产权主体。在这种单一产权体制下，银行经营听命于产权所有者，产权所有者代表各级政府对银行进行干预成为“合理”，自主经营是一句空话。国家作为产权的唯一主体，对经营成败承担最终责任，因而银行的自负盈亏、自担风险无法实现，也无法形成有效的自我约束。

２、产权多元化是银行商业化的客观要求。

产权主体的核心内容是指资产的所有权主体，这一主体应是多元的，而不是单一的。这是由商业银业自身的特殊性决定的。商业银行具有自有资本量大和风险性相对较高的特点。只有产权主体多元化，才有可能根据其经营性以迅速而有效地保持和提高资产负债比率，保障和提高商业银行承受投资风险的资产实力，并在实际经营中通过多元化的资产和多元化的投资来分散风险。由于法人股和个人股的参与限制了政府对银行的业务非市场化干预，因为法津不允许一部分股东为实现目标去损害另一部分股东的权益。政府的意图只能通过其在全部股份中所占的比例和在董事会中相应的表决权力来实现，不能随意指挥。同时，国际金融化趋向于一体化，国有银行实行股份制经营，树立了国际化形象，更接近国际惯例，为国际金融界认同。因此只要公有处在主体地位，没有必要搞单一的国有商业银行。

（三）建立以公有为主体的股份化商业银行体制

１、股份化有助于建立起现代企业法人治理结构。

社会主义市场经济是财产混合所有的经济，现代商业银行的组织形式已无法按所有制性质划分，而是按照财产的组合形式和所承担的法律责任划分。西方商业银行在长期的经济发展中，已形成一套完整的公司组织制度值得借鉴。选择股份化的公司组织模式，是商业银行的最理想选择。

产权独立与产权自由转移是市场经济存在和运行的最基本的规则。现代股份制银行关系清晰，权利与风险对称，它确立了股东、董事会和经理之间的权力制衡机制，有利于银行的自我约束、自我发展。因此，中国的商业银行应当走股份化的道路。

国有银行要改造成为真正的商业银行，同其他国有企业一样，应实行产权制度改革，改变与国家的关系形式，成为市场主体。可借鉴我国已有的股份制商业银行发展经验，对国有银行进行股份制改造，改变单一的产权结构，既可扩大金融资本，增强自我发展能力，又使国有财产主体明晰化、人格化，明确产权主体的财产责任和财产权力。按照股份制惯例建立的股东大会和董事会，在确保银行独立法人地位和权力的同时，对执行管理部门的经营行为和管理方式进行有效的监督和约束，按照市场规律自律金融行为。

国有银行经过股份制改造后，由于股份代表了典型的可转让产权，因而其产权结构不再具有单一持有者的特性，它已是一种“集体产权结构”，有利于实现所有权与经营权的分离。各股东的权力则必须集体地履行和保障，所有者的行为置于制度化和合法化、程序化的框架内，形成现代企业所必需的法人治理结构。

２、适当压缩国有股比重，广泛吸收多元投资。

国有银行的国有资本金经债权托管后会相应缩减，在此情况下，宜广泛吸收地方政府、企业和个人分散持股，形成广泛的公有股和社会公众股，形成较为合理的股权结构。

３、进一步扩大金融机构的对外开放，在条件成熟时，应吸引外来资本参股。

应当吸引外资参股，改造我国的国有银行的股权结构，是我国国有银业走向国际化、参与国际竞争的有效途径。与此同时，根据对等互惠的原则引进外资金融机构，建立合资金融机构，并鼓励有实力的商业银行有重点、有计划地发展在国外的分支机构，拓展国际市场。这对加快银行商业化步伐都会有重要作用。

４、应鼓励商业银行上市交易。

应当积极创造条件，鼓励股份化的商业银行上市交易，进而增加其操作的透明度和市场

竞争性。

（三）以现有四大专业银行为主体构建中国的商业银行体制，形成以现代商业银行为主体，众多银行金融机构并存的具有竞争性的金融体系

随着社会主义市场经济的发展，金融业其中特别是银行业在整个国民经济中的地位和作用将越来越重要。因此，银行的改革不仅是当前，也是整个转轨时期我国经济体制改革的重要内容。我国商业银行体系的基本框架，大体包括三个部分：一是现有几家大专业银行逐步向商业银行过渡；二是积极而又稳步地发展现有的多样化的商业银行；三是组建新的城乡合作银行及其它银行。由于银行不仅与国民经济各部门有着密切的联系，而且涉及社会公众的切身利益，直接关系到经济、政治、社会的稳定，因此，银行改革必须既积极又慎重。根据我国17年来改革的实践和发达国家的经验，在建立商业银行体系的过程中，既要遵循国际通行做法，又要符合中国国情。我国现有商业银行一定要规范运作，完善制度，在实践中继续造和积累经验。我们要经过坚持不懈的努力，力争在本世纪初步建成符合我国国情和国际惯例的现代商业银行体系。

三、创造公平竞争的市场环境，加速商业银行运行机制的市场化

商业银行作为独立经营的企业法人，具有自己独立的经济利益，并根据利润最大化原则来规范自己的经济活动或经济行为。商业银行追求利润最大化的根本目标，是在市场竞争的过程中实现的；商业银行只有在平等竞争中才能按期收回贷款本息，实现自身的经营目标。面对激烈的市场竞争，商业银行必须不断扩大市场占有率，进而在改进技术、节约成本、提高资产质量和服务水平等方面不断地产生内在冲动，才能不断地体现出自身的活力与效率。目前的关键在于，如何创造一个以利率为杠杆、公平的市场竞争环境，并由此推进商业银行运行机制的市场化。

(一)实现公平的金融竞争环境，必须放开利率

利率作为资金的使用价格，反映的是资金供给与需求最一般最本质的关系。在成熟的市场经济条件下，利率的市场化，或者说利率的天然公平性要求，是经济活动主体参与公平竞争、享受经济自由的最基本条件之一。目前，在中国经济转轨的现实中，这种基本条件呈现的是扭曲状态。国有银行对主要是国有企业的一部分企业实行官方利率，而对主要是非国有企业的另一部分企业实行市场利率。“双转制”的利率违反了市场经济公平竞争的原则，是造成资金市场扭曲、大规模寻租活动屡禁不绝的重要根源之一。1993年上半年以来，不少地方出现“利率大战”，严重地扰乱金融市场秩序，虽经全国范围的严厉整顿，但至今仍时有发生，并且手法更加隐蔽。这种现象十分深刻地表明，现实存在着的利率“双轨制”已不利于国有银行体制从计划经济向市场经济的过渡，甚至已成为银行间公平竞争的障碍。因此，应从实际出发，积极创造条件，放开利率，实现利率市场化，并由此真正建立市场化的商业银行运行机制。

要放开利率，允许存款利息与贷款利率自由浮动。作为过渡性措施，可以考虑由人民银行决定再贷款、再贴现利率和银行存放款的基准利率，拆借利率逐步由市场供求决定。同时，为了堵住诱发利率大战的源头，中央银行可以对商业银行和城乡信用社提出严格的、统一的储蓄利率浮动上下限。应当努力尝试在轨轨时期，通过科学地规定利率浮动上下限，使利率“放而不乱，管而不死”。

放开贷款额度限制，不对任何企业实行歧视性或优惠利率。要努力为企业的公平竞争创造同样公平的金融环境；通过放开贷款额度限制来铲除金融寻租的温床。同时，为防止企业多头开户，可规定企业原则上只在一家商业银行开办帐户和办理存、贷、汇业务。这种规定所以只是原则的，是因为不能简单地把企业多头贷款绝对地界定为“骗取贷款”。在经济转轨的条件下，“东方不亮西方亮”，通过寻求多方贷款维持自己的生存是企业的正常心理。需要努力探索的是，如何将有限的贷款通过合理的利率提供给企业，为企业的正当生存提供真正经济学意义上的帮助。

在积极发展具有中国特色的以公有制为主体的商业银行体制的前提下，允许发展民营商业银行，并逐步允许外国商业银行参与中国的银行业竞争。只有努力为所有的商业银行创造宽松公平竞争的外部环境，才可能使中国的商业银行体制具有真正充满活力的内部运行机制；也只有通过平等的市场竞争，才能实现中国商业银行运行机制的市场化。尽管应当始终注意反对金融活动中的不正当竞争，并相应地制定金融同业竞争与协作的有关法规，但就中国经济转轨的现实而言，这些法规的立足点应当是促进中国金融市场更加科学、规范健康的竞争。并且不能指望一纸法规就能立即实现这种有意义的竞争，而要充分认识到商业银行运行机制市场化是一个艰难的过程。

(二)在加快金融体制市场化进程中克服垄断障碍，实现公平的金融市场竞争环境

党的十一届三中全会以来，中国工商银行、中国人民建设银行、中国农业银行、中国银行等四大国有专业银行相继恢复、建立，并在国民经济中发挥了重要作用。随着中国经济体制改革的深入，形成自主、开放、平等、竞争性的经济运行机制和社会资源配置机制的客观要求，对国有专业银行的商业化提出了严峻的挑战。这一挑战的本质在于，要把现有的国有专业银行改造成真正的企业，要使其通过参与平等竞争实现自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束，并在竞争中实现其经营的货币资金商品化，经营目标利润化。很显然，国有专业银行向商业银行转化的困难是多方面的，其中受传统计划经济体制影响而形成的垄断因素无疑是中国商业银行体制改革无法回避但又必须攻克的重大障碍。其一，长期以来在“保证国民经济重点建设”指导思想下形成的中央银行对国有专业银行贷款供应优先原则，为国有专业银行创造了没有风险约束的垄断效益；即使在推行资产负债比例管理改革措施的今天，国有专业银行仍可在“重点资金缺口”的旗号下向中央银行要资金、要规模。这种不断强化垄断效益的现象，表明要实现金融市场的公平竞争绝非一日之功。其二，经过多年经营发展所形成的从中央到地方庞大的国有专业银行体系，几乎垄断了中国国民经济体系中全社会存贷业务的75%以上，并且这种垄断又和中国经济发展的区域性紧密地联系在一起，通过各种形式的行政干预使其具有强烈的“官商”色彩。垄断的这种经济性和政治性扭曲的结合对改革的深化所带来的困难是不言而喻的。要实现中国商业银行运行机制市场化，创造公平的金融竞争环境，必须充分认识到国有专业银行自身垄断的顽固性，并且在克服这种垄断的顽固性上加大改革力度。

必须切实将与商业银行盈利目标无关的政策性贷款业务彻底从现有专业银行中分离出去，从根本上消除垄断效益的经济基础。同时，应当在总结经验的基础上，继续深化国有专业银行资产负债比例管理工作，强化国有专业银行的自我约束能力，弱化国有专业银行获取垄断效益的动机，推动国有专业银行通过风险管理实现商业化的进程。

通过重组改变国有专业银行现行的组织格局，打破垄断的组织基础和垄断的政治因素。可考虑通过股份制的办法，将原有专业银行的资产折股入资，各项专用基金、积累基金和流动资产为专业银行持有的股份，同时吸收地方政府、企业和个人分散持股。沿着这一思路，也可以考虑采取逐级控股的方式把国有专业银行改组成银行集团。

四、正确发挥政府经济职能是实现国有银行商业化的重要因素

中国经济正处在从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本转变之中。在这个转变时期，传统计划经济体制的作用在逐渐削弱，已经不可能有效地调节国民经济的总体运行，但仍在一定范围内一定程度上起作用。市场经济运行机制则正在形成之中，同样也不能有效地调节国民经济的总体运行，但是已经在一定范围内和一定程度上对国民经济的总体运行发挥作用或产生影响。同时，也出现了计划经济体制和市场经济体制都暂时不能有效调节的领域。

面对转变中的中国经济体制，政府一方面已经不可能像在计划经济体制下通过制定和组织实施指令性计划来配置社会资源，另一方面又必须为改革提出目标明确的方式和可行的途径，推动经济发展，调节经济运行，为改革提供稳定的社会条件。就中国商业银行体制改革的实践而言，政府一方面必须改变对金融完全行政性的干预，创造活跃的金融环境；另一方面又必须坚持有效的金融监管，通过多样化的、非计划管制的办法有秩序地搞活金融。同时还要通过深化改革，正确处理财政与银行的关系，在财政金融领域里正确地发挥自己的经济职能。

（一）要实现国有银行的商业化，必须放开金融环境

１９８３年中国金融体制改革的重大突破是在单一的银行体系中分离出中央银行和专业银行。尽管这一分离的积极意义在于加强了中央银行宏观经济政策对国民经济宏观调控的影响，但由于改革仍是因循着“政府控制金融”的思路进行的，中央银行仍未从本质上改变其政府总帐房的属性，这突出地表现在中央银行的货币政策工具如货款总规模计划、中央银行贷款限额以及利率控制等仍然从本质上保持着传统体制下行政控制的特征。这种特征与我国正在进行的金融体制市场化改革有着多方面的矛盾：第一，现金投入计划与企业软预算约束“倒逼机制”逆向运作，并且难以适应物价变化和金融发展的需要。第二，在金融市场无序状态产生高利率的诱导下，贷款额度控制无法合理科学地控制货币供应量。第三，利率双轨制没有达到减轻企业成本负担的目的，反而成为寻租行为的物质基础。这说明，坚持金融体制改革的市场化方向，必须放开金融管制，创造宽松的金融环境。

确立中央银行真正的独立性，正确界定政府金融经济职能，使中央银行超脱于商业银行之上，集中精力研究宏观经济的变化，逐步采用间接手段进行宏观调控。应当综合运用再贷款、存款准备金率、再贴现率、公开市场业务、汇率等手段，调控货币供应量和贷款规模，保持货币稳定，防止通货膨胀。也正是在这个意义上，我们认为对经济转轨时期中国商业银行体制市场化改造具有实践价值的是，要爱措和保护来之不易的金融改革市场化取向和因此而带来的宽松的金融市场环境，要研究和培植中央银行与商业银行以至政策银行符合市场经济规律的经济关系，使金融秩序、金融信用和金融环境逐步达到成熟市场经济体制所要求的水平。

对中国金融体制改革或者具体说中国专业银行商业化改造而言，具有实质意义的是中央银行是否能够真正获得经济意义上的独立自主权，真正把货币政策的首要目标确定在“稳定货币币值上”，而不是将政府宏观经济政策的全部目标不适当地归结到货币政策目标上来，政府在金融方面的经济职能将会随经济转轨的进程而由过去实际上的直接干预变为通过经济政策、经济杠杆或市场中介来间接干预。这样，商业银行的运作才可能在宏观经济环境上得到真正市场化的保障，进而配合中央银行实现其货币政策在社会经济中应起的“制动器”作用，与其他发挥驱动作用的宏观经济政策相互牵制，创造一个良好宽松的货币金融环境，保证国民经济持续、稳定、协调发展。

必须看到，金融体系配置金融资源的效率，主要是由商业银行体系来体现的。金融体系的稳定，也主要取决于商业银行体系的健全程度。所以，就中国金融体制改革的全局而言，创造宽松的金融环境，主要是指要放胆发展各种所有制形式的商业银行。不仅规范地发展以公有制为主体的国有商业银行，也要为包括民营商业银行在内的其他各种形式的商业银行创造蓬勃发展的条件。

（二）转轨时期金融秩序混乱是经济秩序混乱的根源，必须通过符合市场经济原则的科学的金融监控实现银行体制的商业化

随着市场取向的金融改革向纵深发展，竞争机制被逐步引入，银行经营的风险日益显露，银行信用问题日益突出。一段时间里金融秩序的混乱，对我国国民经济的总体发展带来了不可低估的负面效应。尽管１９８６年国务院已颁布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，但并未从根本上改变银行监管软弱无力的状态。其原因主要是：(1)银行监管的目标界定不清。在许多发达市场经济国家银行监管职能无论是由中央银行履行或由独立的机构履行，由于法制健全，其银行监管目标和中央银行货币政策目标分离，保证了银行监管的公正。(2)银行监管标准不科学，偏重行政手段，缺乏科学的量化的规定，实际操作中存在很大的主观随意性。中国的商业银行体制改革在如何实现转轨时期中银行监管手段的多样化，监管标准的科学化以及不走计划控制的回头路等方面，仍面临着艰巨的任务。

要认真贯彻现行的《中国人民银行法》和《商业银行法》关于银行监管的有关条款，在中央银行和商业银行之间、商业银行和商业银行之间，商业银行和存款人之间建立起正常的监管机制，努力实现银行监管机制的统一性、权威性和协调性。目前具有实际意义的是如何真正确立人民银行作为银行监管唯一主体的法律地位和权威，使其能够真正独立公正地行使包括检查监管权、管理权、制裁权在内的法律权力。同时，要努力维护《商业银行法》的严肃性，在保护存款人利益、实行分业经营和分业管理、提高信贷资产质量等重大问题上真正做到执法必严，违法必究。尤其是要通过加强监管力度，使金融监管服务于中央银行的金融宏观调控，服务于适度从紧的货币政策，有效地抑制通货膨胀。为此要采取有力措施修改或撤消与上述两个法规相抵触的规章制度，以及做好配套法则、规章和实施细则的起草工作。

要努力按照国际标准(巴塞尔协议)和借鉴国际经验，稳妥有效地实施银行监管。例如中央银行要严格监管银行的经营风险，通过制定并要求所有银行达到有关资本类别的标准和资本与风险资产比率标准，提高银行业的安全系数。建立严格的稽核制度和公认的会计标准，对不合格的银行及非银行金融机构予以限期改善、停业整顿或吊销营业执照的处理。此外还要严格控制市场准入，对申请进入金融行业者，严格审查其资本来源、组织者的社会背景及影响、管理层的能力和诚实性及其经营战略等等。

要注意通过改革逐步完善监管方式，为商业银行体制的建立创造良好的外部条件。商业银行在经营过程中，要注意处理好业务发展与中央银行监管之间的关系，这种关系不是对立的，而是辩证的统一。从转轨经济的意义上讲，我国由中央银行实施的对商业银行的监管体制仍处在逐步完善的过程中。目前的监管体制是与中央银行作为政府金融管理部门分不开的，显然这又与中央银行真正意义上的独立性发生矛盾，因为这种独立性与中央银行作为政府的金融管理部门不相容。中央银行的监管政策和方式将会在深化改革中继续得到完善，例如可以考虑将金融监管功能从中央银行独立出来，使监管更加公正、客观和准确。同时，还可以考虑在中央银行指导下成立不同层次的商业银行自我服务、自我约束、相互协调的自律性同业组织，作为对金融监管体系的有益补充。

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（三）经济转轨时期财政与银行关系的扭曲是政府经济职能界定不清的重要原因，必须通过深化改革理顺财政与银行的关系，为银行商业化扫清障碍

在长期计划经济体制的影响下，我国财政与银行关系存在着严重的扭曲和界定不清。信贷资金财政化和财政资金信用化成为财政和银行矛盾尖锐和关系扭曲的集中表现。就信贷资金财政化而言，是指将有偿的信贷资金变成无偿使用或长期占用，如财政向银行借款和透支；财政对企业各种政策性亏损和补贴应补未补，银行信贷资金长期给予垫付；银行奉政府之命，发放各种“安定团结贷款”、“启动资金贷款”、“清欠贷款”、“救济贷款”；银行收入转为财政收入；银行认购财政债券等。就财政资金信用化而言，是指财政部门利用预算内间歇资金和预算外资金，直接以有偿有息方式进行放款、信托投资等金融业务活动，如财政将原来向企业无偿投入的资金改为有偿使用，财政将一部分预算外资金直接以信贷方式给企业使用；财政独立创办信用机构直接从事贷款和其他信用活动；财政向社会和企业发行各种地方政府债券，通过抽走企业流动资金而直接获取了银行贷款等等。在经济转轨时期，财政和银行关系的这种交叉扭曲，尤其是在那些由于经济体制改革形成的“结合部”或“真空带”所造成的危害是十分明显的。首先，它削弱了中央宏观调控的效力。由于财政和银行职能扭曲，掩盖了国家财政预算执行的真实性，造成财政的虚假平衡，使经济运行中潜在的矛盾加深。第二，财政向银行透支，迫使银行增发货币，导致通货膨胀加剧，影响社会经济的稳定发展。第三，信贷资金的财政化降低了信贷存量的流动性，直接影响到信贷资金对优化经济结构的调节作用。第四，由信贷资金财政化所形成的非正常贷款，使相当一部分信贷资金不能周转使用，形成了风险资产。最后，财政信用的大规模发展，已经形成对银行信贷的挤占，不利于社会信用的规范管理。理顺财政与银行的关系，正确界定和体现政府的经济职能，对转轨时期实现国有银行的商业化改造无疑具有重大的现实意义。

要严格划清财政与信用的界限，正确界定财政资金与信用资金的作用范围。必须分清财政分配职能和信用分配职能的界线，财政分配主要保证社会非物质生产部门的资金需要。而银行信用则要贯彻效益性的原则，通过市场作用来达到调节社会资源的目的。财政资金的投资范围应重点保证企业长期资金需要和能源、交通等重点及基础产业的投入，不能把长期稳定的资金来源用于追求短期效益，也不能把应由财政安排的资金推给银行信用承担。要严格规定和执行中央财政发生赤字时不得向中央银行透支，而是通过发行长短期债券从市场筹集资金。为此，应大力推进公开市场操作，把国债、主要是国库券作为严格划清财政与信用界限的现实选择。

要增加财政资金使用的透明度，财政部应定期向社会公众宣布财政资金使用状况，从而增加市场资金的信息量，通过市场运行机制来增强正确划分财政与银行关系的力度。为此，要制定具有透明度和可行性的中长期财政金融政策，并使之与年度的财政预算、信贷计划相互衔接。同时，还要务实地加强对预算外资金和财政信用的管理，从根本上改变财政资金投放计划和货币供应量目标长期以来存在的“政府本位”状况，使其通过与市场有机透明的联系来促进二者在市场运行机制中占据各自合理的位置。只有在财政与银行关系明晰，其功能在市场机制中得到正确发挥的条件下，才可能真正实现国有银行向商业银行的转变。

要正确认识到经济转轨时期财政与银行的关系，已经从传统体制下银行依附和从属财政的关系转变为平行合作发展的关系。这种平行合作发展关系的具体内容包括：货币金融政策要与财政政策相协调配套；银行要支持国债的发行；银行要通过金融监督作用来推动和促进财政运作；财政要努力创造良好的经济环境为银行业服务等。从这种平行合作发展关系来理解财政和银行的关系还有另一层含义，即我们不能在强调银行货币政策对调节国民经济宏观运行的作用时忽视和否定政府财政政策在同样意义上的重要作用。事实上在成熟的市场经济体制国家，财政手段和银行手段在宏观经济调控中总是交替使用的。我们要努力探求的是，通过经济转轨使财政能够规范地代表部分政府经济行为，使银行能够切实地代表市场的金融行为，使商业银行运作机制的市场化得到健康发展，由此加速向社会主义市场经济体制的过渡。