关于《海南经济特区城镇从业人员养老保险条例（草案）》的说明

一、关于养老保险的覆盖面问题

按照《海南省职工养老保险暂行规定》，我省养老保险已经覆盖到城镇各类企业和企业化管理的事业单位的全部职工，以及机关和事业单位的合同制工人和临时工，并在部分市县开展了城镇个体经营者养老保险试点。为适应社会主义市场经济条件下多种经济成份平等竞争和共同发展，以及企业改革和政府改革的需要，《条例（草案）》进一步扩大了养老保险的覆盖范围，将全省机关、事业单位、社会团体的所有从业人员及所有城镇个体经营者都作为养老保险对象，实行统一的养老保险制度，体现了养老保险社会化、一体化的原则，有利于打破各类劳动者的身份界限，促进人员在更大社会范围内合理流动。

各类人员实行一种制度，主要是基于下述考虑：

1、建立城镇从业人员统一的养老保险制度，将大大有县于消除国家公务员流动的后顾之忧，从而为机构改革、精简人员创造必要的外部社会条件。

2、实行统一的缴费制度、统一的给付标准和办法，建立统一的共同基金，可以消除机关、事业单位工作人员与企业职工双向流动时基金转移的障碍，从而促进这两类人员的合理流动。

3、建立机关、事业单位工作人员养老保险基金，有利于积累基金，更好地适应人口老龄化的需要。现行的机关、事业单位工作人员养老办法是典型的现收现付制，如果不及早积累，随着人口老龄化进程的加快，国家财政将不堪重负。企业职工养老保险制度改革已按“留有部分积累”的原则先行了一步，并已显示出优越性。机关、事业单位工作人员养老保险制度也应尽快按同一原则建立储备基金，以应付退休养老高峰的到来。

4、机关、事业单位工作人员个人缴纳养老保险费，有助于增强其自我保障意识、减轻国家财政负担，同时也体现了与企业职工义务同等的社会公平性原则。

二、关于机关、事业单位已离退休人员费用的财政负担问题

机关、事业单位工作人员的离退休费用是由财政部门负担的，92年末我省财政负担的这笔费用总额为9182.05万元。考虑到机关、事业单位的养老保险刚刚开始起步，没有任何积累，《条例（草案）》规定：财政拨款单位的离休人员，其养老金按原经费拨付渠道和办法解决。本条例实施前退休的财政拨款单位人员，其养老金仍由财政支付，划拨社会保障机构发放；在本条例实施后退休的，由社会保障机构发放养老金。

截至92年末，全省机关、事业单位在职工作人员140257人，工资总额51507.8万元。如果按21％的费率、100％的征缴率，可征集到的养老保险基金为10816.63万元，扣除4％的管理费432.7万元，再按不低于3％提取的积累金324.5％，则每年的收支对比余额仅为877.38万元。若按80％的征缴率计算，则仅征集到会653.3万元，不足以支付当年的离退休费用。据统计，全省机关、事业单位工作人员92年末比91年末增加8511人，增长6.46％；离退休人员增加3534人，增长17.5％；离退休费用增加3579.55％万元，增长63.9％。如果长期保持这样高的增长速度，那么按21％的费率征集的财政拨款部分人员养老保险费即使保证较高的征缴率，也难以维持基金的收支平衡。

在如何处理这个问题上，《条例（草案）》设计的方案是保持机关、事业单位工作人员与企业职工的费率一致及同步调整，以利于两种人员双向流动时转移基金的等量。机关、事业单位原已离退休人员的退休养老费用仍由财政部门负担。这样既有利于维护统一的养老保险制度，也有利于基金的适当积累，以应付退休养老高峰的到来。

三、关于养老保险费的征缴基数问题

《条例（草案）》除保留《暂行规定》的规定外，增加了“从业人员本人月工资超过所在市、县上年度从业人员月平均工资300％以上的部分不再缴纳基本养老保险费的规定，主要考虑有二：一是促使高收入单位及工作人员参加养老保险。现在一些收入较高的单位及个人为了避免缴纳高额养老保险费，干脆逃避参加社会保险。规定缴费上限，有助于这些单位参加社会保险，并如实缴纳养老保险费；二是可以防止国家税收流失，避免将应缴纳的个人收入所得税通过社会保险渠道变为个人财产。这样做也符合保障“基本生活”的社会保险原则。

四、关于个人缴费问题

实行个人缴费制，是养老保险制度改革的重要内容和必然趋势。按照国家、集体和个人三者共同负担的原则，基本养老保险中，无论企业的缴纳，还是个人的缴纳，均应进入基金调剂使用。《暂行规定》在设计这一制度时，主要是考虑以之消除社会心理阻力，提高个人缴费的积极性，同时也可以借此建立起一种监督机制，监督企业如实缴费，从而建立了个人养老基金帐户。

但从实践的结果来看，建立个人养老基金帐户的效果并不理想。首先，由于劳动力市场供大于求以及劳动者自我保障意识的淡薄，个人帐户制度并没有真正发挥建立缴费制约机制的作用；其次，个人帐户的资金不具有互济性，影响了这笔基金更好地发挥作用；第三，一方面规定个人帐户的所有权归个人，另一方面又规定在退休者之间根据寿命长短不同进行调剂，在法律上自相矛盾；第四，根据国务院的养老保险方案，各省大都不建立个人帐户，海南如果坚持实行个人帐户制度，就会在社会保险制度上缺乏统一性，会影响到劳动力在全国范围内的合理流动。因此，基本养老保险中不宜设个人帐户。

基于上述种种考虑，《条例（草案）》决定将个人缴费部分纳入社会共济基金，实行社会共济。

根据中央关于建立多层次社会保障制度、实行社会共济与个人帐户相结合的精神，《条例（草案）》决定建立单位补充保险，并实行个人帐户制，同时将过去个人缴纳的部分作为补充保险计入个人帐户。

五、关于养老金计发办法改革的问题

《条例（草案）》依据国家劳动部关于改革养老金计发办法的意见，结合我省实际，对《暂行规定》的相关条款作了较大修改。新的计发办法有以下几个特点：

1、更好地体现了公平与效率相兼顾，权利和义务相统一的原则。《先例（草案）》规定基本养老金由社会性养老金和缴费性养老金两部分组成，社会性养老金以公平为主，缴费性养老金则侧重效率。

基本养老金的第一部分以本市、县从业人员上年度月平均工资为计发基数，可以与现行养老金最低保证数相衔接，可以维持退休人员本人的最低生活需要，体现了社会公平原则。

基本养老金的第二部分以从业人员本人指数化月平均缴费工资为基数计发，可以使从业人员在职期间的劳动贡献，特别是“最佳年龄、最佳贡献、最佳待遇”得到充分体现；即可以避免因企业效益不好致使从业人员在退休前工资下降，进而导致养老金标准下降的现象；也可以避免出现从业人员退休前照顾性提薪而产生的种种弊端。这部分基本养老金的给付水平与从业人员本人缴费工资的高低以及缴费的长短直接挂钩，体现了权利和义务相统一的原则，同时也有利于从业人员监督单位为其按时足额缴纳保险费，监督社会保障机构按时足额发给基本养老金。这部分更多的体现了效率原则。

2、建立了适当分享社会经济发展成果的机制。《条例（草案）》规定基本养老金（第一部分和第二部分之和）每随上年度本市、县从业人员月平均工资增长率的一定比例调整一次，可以从机制上保证退休人员适当分享社会经济发展成果和减轻物价上涨对退休人员生活的影响。

3、新老办法的过渡更为合理、平衡。考虑到新的计发办法实施之初与老的给付标准相比较可能有一定的差距，为确保新老两种待遇交替期内退下来的从业人员生活不受影响，《条例（草案）》规定，自本条例实施后退休的从业人员，其基本养老金凡低于国家规定的计发标准的，一律给予补足。同时，其基本养老金每年照条例的要求调整一次。这样就缩短了新短了新老办法的“过渡期”，使过渡更为合理、平稳。

六、关于离退休人员的管理问题

社会保障制度改革的一个重要内容，是实现离退休人员的全方位社会管理。《条例（草案）》明确要求要做好离退休人员管理服务工作，逐步过渡到以社会管理服务为主，减轻用人单位负担。在近期，应尽快创造条件实现由社会保障机构直接发放养老金。

七、关于社会保障管理体制问题

管理体制的问题关系到工作效率的高低。从目前我省的情况看，社会保障管理体制仍然存在一些问题。《暂行规定》设置省社会保障委员会的初衷，是想“理顺”管理体制。但实践结果表明，这一设置不能说是成功的：

首先，省社会保障委员会由各有关厅局的领导联席组成，属于虚设机构，又没有一套可行的办公制度，很难真正履行《暂行规定》赋予它的主要职责，使我省社会保障制度实施中出现的许多重大问题未能及时协调解决。

其次，省社会保障委员会设置的构想与国务院、劳动部确定的管理体制不符，从而造成我省社会保障机构与中央有关部门的关系不顺，给工作带来诸多不便。

《条例（草案）》没有设置省社会保障委员会，而规定省人事劳动行政部门为我省城镇从业人员养老保险的主管部门，并成立社会保险基金监事会，作为监督机构，负责对社会保险基金的监督和宏观管理。

社会保障工作在很大程度上是一项具有金融性的经济工作，尤其在实行省级统筹情况下，经常涉及地区之间、部门之间的利益调整，因此必须保证相对集中的管理。

社会保险的集中、统一管理趋势，是市场经济条件下社会保障制度改革与发展的客观要求。市场经济的发展，要求尽可能地打破地区、部门界限，建立完善的劳务市场。新的社会保障制度就是要适应这种需要，在社会保障制度及其管理体制上消除一切人为分割劳动市场的旧办法，不断提高社会化程度。在集中领导下保持全省乃至全国社会保障的统一与高效。

八、关于费率测算问题

（一）《条例（草案）》在基本养老保险费费率上，继续维持了《暂行规定》的比例，主要考虑是：

第一，现行费率经过两年的实行，表明企业和个人是能够承受的；

第二，新的养老保险制度是对现行现付办法的改革，实行的是“部分积累”原则，必须在保证目前支付养老金的前提下留有部分积累，以应付老龄化高峰的到来。只有积累一定量的基金，才能保证广大在职职工今后退休时能够足额领取法定的养老金。

第三，按照理论上推算，执行现行费率将有一定的基金积累，然而基金的实际征缴额却与测处算有较大的距离。主要原因是：

1、我省职工人数虽少，但退休人员与在职人员的比例却高达1：5；

2、养老基金欠缴情况严惩，直接影响了基金的征缴和各项费用的发放，全省上半年共计欠缴基金1135.63万元，占应征缴数的6.17％。

3、企业瞒报职工人数与工资总额，影响基金足额收缴。

4、自一九九一年十一月省政府颁布社会保险四项暂行规定以来，我省全民所有制企事业已参加社会保险的单位和职工约占90％以上。今年一至第三季度，全省基本养老保险基金总收入为23,295万元，发放养老金22,995万元。其中，全民所有制单位为职工缴纳养老保险费21,262万元，发放养老金等开支20,789万元，结余473万元，但已超过规定占用了合同制职工养老金。固定工到今年9月底止赤字2,629万元,累计赤字2,776万元；集体所有制企业单位缴纳职工养老保险费1,185万元,发放养老金等开支2,152万元,今年赤字771万元,累计赤字形82万元,其中,固定工赤字1,506万元,除全部占用合同制职工和临时工的保险基金外还有赤字形82万元。

经营效益不好，长期亏损的老企业要求参加社会保险较为强烈，我们按政府规定，分步吸收大中型企业参加社会保险，但从实践来看，由于这些企业收不抵支严重，已对我省养老保险基金的稳定造成问题。截止93年9月仅兴隆华侨农场、尖峰岭林业总公司、吊罗山林业总公司、坝王岭林业总公司和莺歌海盐场等五家大型国有企业，社会保障局动用基金973.53万元对其进行补贴。现在还有相当一部分亏损企业要求参加养老保险，极力争取养老保险基金补贴。

在这种情况下，《条例（草案）》在不增加用人单位负担的前提下，提出维持原定费率，今后，寄希望于通过加强　征缴工作来解决基金困难。

要精算养老保险费费率，需要占有大量的第一手资料，例如：参保人数、年龄、性别、工资水平、退休费水平、物价水平、通货膨胀率、就业率、退休率、人口死亡率等，由于海南建省晚，统计工作跟不上，很难获得这方面的完善资料，因而不能重新进行大规模测算。在这种情况下，维持原定费率，应该说是比较稳妥的办法。

（二）《条例（草案）》继续保持了《暂行规定》制定的管理服务费提取比例，主要考虑是：

首先，海南是全国最小的省，职工人数少，基金总量小，因此，实际所能提取的管理服务费比之兄弟省区要少得多；其次，海南的社会保障覆盖面又是全国最广的，全体城镇从业人员及离退休人员均是社会保障机构的管理服务对象，工作量大，经费开支大；再次，我省社会保障机构由于成立时间晚，而且是边实施新制度边组建，因此工作条件极差，管理服务手段十分落后，与海南社会保障制度改革的地位与作用极不相称。目前，全省社会保障系统普遍存在没有办公用房，无职工住房，缺乏交通工具等状况，办公手段也十分落后，没有能力实行现代化管理。深圳市社会保障局、医疗保险局就由市政府拨款300多万美元购置计算机，大大提高了工作效率。要改变上述状况，需要大笔经费；最后，社会保障机构不属财政拨款单位，办公经费、工资福利等，都要依靠管理服务费解决。因此，有必要在一定时期内维持现行的管理服务费提取比例，但今后各方面情况有所好转后，再适当地加以调整。