朱镕基：整顿财税秩序，严肃财经纪律，强化税收征管，加快财税改革

（一九九三年七月二十三日）

不久前，国务院召开了全国金融工作会议，会议提出了四句话，叫做“整顿金融秩序，严肃金融纪律，推进金融改革，强化宏观调控”。根据江泽民同志的指示，强化宏观调控从整顿金融秩序入手，这是因为金融在国民经济中处于重要的枢纽地位。财政、税务部门同样是国民经济的重要部门、关键部门，因此，整顿财政、税务的秩序也是当务之急。昨天我向国务院总理办公会议报告，在全国财政、税务工作会议上也要提出四句话，叫做“整顿财税秩序，严肃财经纪律，强化税收征管，加快财税改革”。我认为，根据当前财税战线上的问题，应该提出这四句话。概括一点说，一是整顿，二是改革，用改革的办法进行整顿，在整顿的基础上加快改革。下面我分开讲一讲。

一、整顿财税秩序，严肃财经纪律，是深化财税体制改革的前提

首先要弄清楚在社会主义市场经济条件下究竟要求有什么样的财税秩序。我觉得应该破除一些混乱的甚至是错误的认识。有的同志以为随意减免税收，不规范地给企业以优惠，甚至竞相攀比给外资企业提供最优惠的条件，这就叫“改革开放”，这就叫“解放思想”。其实这是一种很大的误解。你看看世界上哪一个市场经济国家是这样做的？市场经济的基本要求就是平等竞争，而随意减税让利不利于平等竞争，不符合市场经济的原则；行政干预、长官意志、主观随意性，正是传统计划经济的典型做法。市场经济是规范化、法制化的经济，不是谁想干什么就干什么，更不是谁分管什么就可以为所欲为，而是必须接受法律、法规及行政纪律的约束，接受党和人民的监督。

我们应该从改革的角度来认真领会《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》的文件精神，认真地、自觉地整顿财税秩序。当然也应该指出，要整顿财政、税务工作的秩序，也不是财税部门本身能完成得了的，不少违章违纪的事情甚至于违法的事情是在当地的某些领导直接干预和指示下发生的。银行没有顶住，财税部门也是这样。所以财税部门的同志要坚持原则，要顾全大局，要对党负责。除了某些地方领导的干预，有很多问题如抗税、逃税、偷漏税，涉及到社会的各个方面，也不是财税部门完全能解决得了的。因此，整顿财税秩序必须得到全社会的支持，特别是各级地方党政领导的支持。我们应该把整顿和健全财税秩序提高到建立社会主义市场经济体制和维护长治久安的政治局面的高度来认识，大家共同努力把工作做好。

二、整顿财税秩序，严肃财经纪律，财税部门职工要严格遵守“约法三章”

我在全国金融工作会议上给金融战线广大干部职工提出了“约法三章”，今天也给财政、税务战线上的全体工作人员提出“约法三章”，这是根据江泽民同志的意见来做的。这个“约法三章”与金融工作的“约法三章”一样，把当前整顿的主要任务都概括进去了。要做到这三点难度相当大，但是不做不行，不做就不能扭转当前这个局面。所以我在这次会上特别地呼吁和提醒同志们，大家一定要严格地、坚决地执行以下的“约法三章”。

第一，严格控制税收减免。《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》做了明确规定，今年内国家不再出台新的减免税政策。过去国家有政策规定的，如三资企业“免二减三”，还照样执行，但是新的口子一律不开。临时性、困难性的减免税今年内一律停止审批。我们要真正地对党负责，希望税务总局、海关总署、进出口协调办公室不要再送申请减免税的报告来。任何人不许批减免税。有困难走别的渠道。减免税无从查核，最后弄得什么钱也收不上来。政策性减免税过去有规定，但是期限已经到了的马上就得恢复征收。对各地越权自定的减免税政策，要坚决地按中央、国务院的要求，立即停止执行，进行清理。对那些没有经过国务院批准，搞承包流转税，并在投入产出总承包中包了流转税的，都得进行清理，同时要按税法规定进行处理。今后的改革方案应该把税政和税务分开，减免税属税政，应由财政部从严把关，税务机构无权减免税；征税属税务，应该扩大税务总局在收税方面的权力和权威。这次会议以后，各地要组织专门的班子来清理、检查。我在这里宣布，从现在起，如再发现擅自减免税收，要严肃追究当事人和有关领导者的责任。

第二，要严格控制财政赤字，停止银行挂帐。财政收支的原则应该是量入为出，收支基本平衡，最好是略有结余。中央如果出现财政赤字，应该用发国库券来解决，不能到银行透支。到银行透支就是发钞票，就会引发通货膨胀。所以我一再明确强调，财政到银行透支就到今年为止（因为已经打入预算了），从明年开始，绝对不许到银行借款弥补赤字。财政部向银行借的款，现在已经一千多亿元了，实际上很难还，今后不能这样搞。财政有赤字，你可以发国库券，可以借新债还老债，这也就是间接地限制财政支出规模不能搞得太大。地方预算不能打赤字，到银行挂帐是不行的，借钱是要还的。今年不许粮食企业再到银行增加新的挂帐。现在累计起来，粮食企业因地方财政应补未补和其他原因造成的亏损在银行挂帐已经接近五百亿元了。前两年增加得很多，一年一百多亿元。这里面大部分是本来应该由地方财政来补给粮食企业的。民以食为天，不花钱去补粮食企业，粮价怎么稳定？地方财政补贴不到位，粮食企业就到银行挂帐，屡禁不止，今年又在银行挂了新帐三十五亿元，这怎么得了！这次要作个硬性规定，下半年不能再挂。上半年已经挂了的，就只好扣中央财政拨给地方的粮食加价款和专项补贴，扣的钱直接由财政部拨给银行。

第三，财税部门及所属机构，未经人民银行批准，一律不准涉足商业性金融业务，所办公司要限期与财税部门脱钩。财税部门自己不要去办那么多公司。你去办公司，谁办得过你？你又是裁判，又是教练员，又是运动员，那打球谁打得过你？不能这样干，这样干会腐败的。当然，对财政信用问题有不同的认识，我的看法是，财政部门搞一点信用可以，有利于拾遗补缺，但搞多了不行，搞多了，特别是挪用财政资金放高利贷，就会出现腐败。如果没有严格的管理，一定是这种趋势。所以应该明确，要搞财政信用只能让专门机构去搞。这方面今后要立法，要严格控制，不能截留和挪用财税收入去搞信用放贷，不能搞高利贷，搞商业性金融业务要经过人民银行批准。

现在基建规模为什么搞得这么大？当然是各个地方都想快一点。但是没有钱，怎么能搞这么大？这里的问题，第一是银行搞了违章拆借，通过拆借的渠道把钱弄走了，许多资金弄去搞房地产了，计划内的重点建设资金和重点企业的流动资金、农产品收购资金都不能保证。就是银行发放的贷款，投向也不合理，绝大多数投向商业、投向个体户、投向集体企业，而投向工业部门的很少，投向国有工业的就更少。这种投放结构是不行的。基建规模大一点不怕，问题在于大得不是地方，该搞的没有搞，“瓶颈”的制约越来越严重。这是第一。第二是搞了非法集资，大家都用高利率集资，把银行储蓄抽走了。因此，重点建设没有钱了。第三是某些地方财政把预算内资金转成预算外资金，放高利贷，搞计划外的不符合产业政策和结构调整的基建项目。所以，不能只看银行工作上的问题，而不看财政、税务工作自己的问题。请你们立即清理一下财政信用问题，要坚决纠正放高利贷的做法。财政、税务部门办的公司，特别是商业性金融公司，一律要限期与财税部门脱钩。我说的“约法三章”中，难度最大的就是这一条。首先要把公司或机构清理好，搞清楚有多少，都是什么关系。然后在财务关系上一定要脱钩，不能混在一起。当然，完全脱钩，在中国目前情况下是很难的，脱钩后还得有挂靠单位，没有人管就更无法无天了，但在财务上一定要分开，而且是彻底分开。公司利润的分配要有章法。

以上就是我说的“约法三章”。虽然难度很大，但后退无路，后退就无法解决当前的问题。对财税部门来说，今天以前所发生的不触犯刑律的一般违章问题，考虑到特定的历史条件，只要大家严格检查，如实上报，明确责任，认真纠正，改了就好。至于违法、犯罪则要另当别论。今天以后，如果再搞违反“约法三章”的事，一经查出，那就要按党纪国法严肃处理。这一点一定要明确。因此，对上面提出的“约法三章”，请财政部和国家税务总局搞出具体实施规定来。特别是“脱钩”问题，怎么个脱法，要有明确规定。原则我已讲得很清楚了，希望大家把这个精神贯彻下去。当然，并不只是对银行、财税部门才提出这样严格的要求。不久，中央将要召开全国纪律检查工作会议，江泽民同志要去讲话，在全国开展反腐败，要制定一个反腐败计划。不在全国开展反腐败，我们就无法建立社会主义市场经济体制。掌握国家命脉的银行和财税部门走在前面，应当感到光荣。将来全党、全国都要这样做。

三、强化税收征管，严格执行国家财经纪律

整顿财税秩序要有个目标。今年下半年工商税收要力争多收三百亿元。没有这样一个奋斗目标，财政困难解决不了。今年已经没有时间进行大的改革了，只能靠一堵减免税，二卡银行挂帐，三是实行“脱钩”，这样税收就可以大大增加。目前新体制还没有出台，不能不采取一些应急措施。当然，多收三百亿元不是国务院下达的指令性任务，而是一个奋斗目标。大家回去好好考虑一下，有没有这个可能性。这方面我补充几点具体意见。

（一）税收征管要加强。税务部门要敢于顶住压力，执行国家统一税法。骗税问题要解决，以后发现一个要严肃处理一个，要认真地、毫不留情地处理，要坚决地与这些违法违纪行为作斗争。大家都知道，许多“三资”企业把原材料的价格搞得很高，卖出的商品价格搞得很低，最后一点利润也没有，都是亏损，十几年都可以不交税。深圳有个经验，跑到香港去查原材料价格，结果原始票据都是假的。如果认真追查可以多收不少钱。这方面要多给税务部门一些支持，包括收税手段方面的支持。银行不要占压税款，这件事银行一定要办到。

（二）国库券要抓紧人库。买国库券是“名利双收”的事，一曰爱国，二曰高利，比银行存款利息还高一个多百分点，还给保值。搞乱集资靠不住，风险很大，买长城机电公司债券的人连本金都保不住，这是个教训。老百姓对人民日报写的《十亿元大骗局的破产》那篇文章反映很好，可以多写几篇这样的文章，使大家感到还是到银行存款、买国库券是最保险的。另外一方面，我们也希望财政部认真地总结一下国库券发行工作的经验，把办法好好地完善一下，这是一件大事情。应该考虑让银行、邮局、证券公司都能代销国库券。另外，也要搞好国库券的二级市场。原来讲国库券发完以后，就允许企业发债券。我们最近研究了一下，觉得这个问题很大。因为今年国库券只有三百亿元，债券计划总额近一千亿元。如果国库券完成后，马上就把大量的债券推向社会，它的利率又比银行储蓄高，又会形成一股集资风，那末，我们两次提高储蓄利率所预想的效果就难以实现。所以最近我们和人民银行、计委、经贸委、财政部等部门商量，投资债券不要发了，纳入信贷规模。地方企业债券也不要一涌而上，要报国家计委、经贸委审定，排个发行顺序，分期分批地发。有的也可不发，增加信贷规模就是了。中国目前主要还是要走间接融资的道路，银行还是主渠道，这样才能很好地执行产业政策。现在定了一个原则，下半年不能开工新的项目，要先保在建项目，这样增加一点信贷规模可以满足大家的需要。股票只要是严格规范化的，就照常进行，照常试点。这方面我们还有一点把握。我们估计，最大的冲击来自集资，而不是股票。

（三）加强“两金”和其他收入的征收管理。对征收“两金”，从方向看是应该取消的，但“两金”现在是财政收入的重要来源，随便取消不行。国务院要逐步取消“两金”，折旧今年就免了“两金”，其他收入免“两金”也有个计划。要按计划进行，不能自行取消，这方面的工作还得抓紧一些。

（四）把财税大检查搞好。今年已宣布大检查八月份开始，重点检查偷漏税、越权减免税和擅自取消“两金”。我有一个建议，财税大检查的方式是不是可以作一些改进或改革，就是要把这项工作逐步纳入正轨，不要搞突击。我主张把检查工作经常化。按照市场经济国家的做法，要有非常健全的会计师事务所、会计公司这样一个体系。中国一定要培养出一批国际水平的会计师，要靠他们去建立一批合格的会计师事务所，让他们去查，查出问题后重罚。这样，财税检查才起作用。但是，现在会计师事务所的水平还不高，而且弄虚作假相当严重。我们一定要立法，把会计师事务所变成一个光荣的行业，非常有权威的行业。对它实行严格的法治，弄虚作假要停业、撤销、判刑。今年你们可以试一试，指定一些合格的、有权威的会计师事务所，给它们一些权力，然后对它们的审计结果作一个评定，使其逐步走上正轨。

（五）要坚持量入为出，量力而行，大力弘扬艰苦奋斗、勤俭建国的精神。办事要看财力可能，实事求是，否则不仅办不成事，而且会欲速不达，造成巨大浪费。地方各级财政要自求平衡。凡是年初打赤字预算的地区，都要按《国家预算管理条例》的规定，重新调整预算。上半年收入完成不好的、有可能出现赤字的地方，也要适时调整预算。江泽民同志多次讲要警惕享乐主义、拜金主义、极端个人主义和各种腐败现象，反对挥霍浪费。现在各种公司剪彩、开招待会，大包小包地送礼，后来发展到送礼券，有些领导干部就“笑纳”。资本主义国家都不能这样搞，这叫公开行贿。

（六）要保证国家重点建设资金的需要，压缩一般性的支出。不要办那种没有实效的节了。现在哪个地方不办节？什么节都有，我不是说不该办，而是太多了。钱花了不少，有多少效果？有几个外国人来？招商招进了几个？还不是大家吃一顿、喝一顿，从财政拿钱，或向企业摊派。要压缩一下会议的经费和行政开支，专控商品要停止审批。亏损企业、拖欠税利的企业也在大买汽车，银行绝对不能贷款给它。

四、根本出路还是在于深化财税改革

现在如果不开始进行财税改革，明年的日子就很难过。财税体制改革在一个省里搞试点是搞不下去的，要改革就全国推行。在这个会上财政部拿出了一个方案，我们觉得这个方案还要修改。有的同志看到这个方案可能会说，你们是搞集中收入，把地方的财力收上去，那还不如搞统收统支得了。我看这是一种误解。我们总是向前走的，绝对不会回到统收统支的老路上去。但是，同志们也要有一种改革的思想。江泽民同志讲，现在这种包干体制是一种不适应市场经济的落后的体制。当然，我们从计划经济到市场经济已过渡了十四年，这么多年是在逐步改革、逐步前进。现在的财税体制是一种过渡性的体制，它是在特定的历史条件下形成的，也起过重要的历史作用。不要用今天去否定昨天。下面，我对财税体制改革讲四条意见：

第一，要按照邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论，总结十四年改革开放的实践，尽快建立适应社会主义市场经济要求的财政税收体制。要充分认识加快财税体制改革的必要性和紧迫性，加快改革的进程。为此，中央已经决定，从明年一月一日开始，在全国全面推行财税体制改革，不搞试点。

第二，实行分税制和分别征收。分税制是什么意思呢？就是在财政体制上不再搞什么包干、什么分成，而是按税种划分中央和地方的财政收入，中央收哪几种税，地方收哪几种税。实行市场经济的国家都是这样的。要尽量减少共享税，当然共享税一点没有也不行，但原则是尽量分税。分别征收是什么意思呢？就是组建两套税务征收机构，一个叫中央税务局，完全是垂直的，收中央税；一个叫地方税务局，收地方税。共享税由中央税务局负责征收，统一政策，统一征管，收完以后，把地方应该分得的共享税收入退给地方税务局，分钱不分权。

建立两套税务机构是个很好的办法。在建立社会主义市场经济体制过程中，财政、税务、银行、会计师事务所、律师事务所等要加强。现在精简机构，一些工业管理部门的人员要精简百分之五十，这些人到哪里去？就是去加强这些部门。在税务机构改革过程中，要注意稳定，绝对不要引起人心浮动。明年一月一日实行分税制改革，但机构肯定一时组建不起来，所以一切工作都要靠现有的机构来做，无非是收了税再分帐。组建机构没有一年、甚至更多的时间是不行的，所以大家都不要人心惶惶。我倾向将现在的税务局改建成将来的中央税务局，地方税务局再组建新的，可以从中央税务局抽一些人去，一步一步来，这样人心就安定了。

第三，在明确财政职能、进一步下放财政支出责权的基础上，划分税种，保证中央必要的、固定的支出。明确财政职能，是指财政究竟干些什么；进一步下放财政支出的责权，是指把许多支出职权下放给地方财政，事权都下放给它。在这个基础上，划分税种，明确哪些是中央的，哪些是地方的，从而达到一个目的，就是保证中央必要的、固定的支出。财政部现在提出的方案，表明了一种指导思想，就是建立转移支付制度，中央多收，然后返还给地方，以增强中央调控宏观经济的能力。这个指导思想没有错，但是我考虑，暂时不能完全做到，因为有些同志反映，把原来的上交省都变成补贴省，这个办法还不易为下面所接受。所以，为了减少目前改革的阻力，还是要考虑现有的利益格局，不要过分强调把中央收入的比重提得过高，要逐步地来。根据财政部给我提供的外国资料，在财政收入中，一般的国家都是中央财政收入占全国财政收入的百分之六十，地方财政收入只占百分之四十，中央财政收入占主导地位。而在财政支出中，中央财政支出占百分之四十，地方财政支出占百分之六十，地方占大头。这是因为中央政府负有保证全国的经济发展、地区的平衡、物价稳定的责任，负有巩固国防和拓展外交的责任，因此，中央财政在收入中应该占大部分、在支出中占小部分，这样它才有能力去调节地区之间的不平衡，才有能力去调控，这就是转移支付的理论。接下来的问题是中央每年要花多少钱，请大家考虑一下。我想有几笔支出是硬的，应该用中央的收入来支付。第一笔，是军费加武警费用支出。按照江泽民同志讲的，军队要吃“皇粮”，不要去经商，不要把军队搞腐败了，这方面的开支每年还要再提高一些。第二笔，是重点建设支出。当然重点建设支出不能完全靠财政，将来要通过国家长期开发信用银行，可以采用金融债券和财政投融资筹办法来解决。第三笔，是行政、科技、文教、卫生、外交、援外等经费，按需要恐怕也得加一些。粗粗算起来，这三笔支出数量就很大。中央财政应该收哪几种税呢？第一笔，产品税；第二笔，增值税。这两种税是比较可靠的，而且会有增长。第三笔是关税。企业所得税基本上由地方收，但银行、金融、保险、邮电、铁道等企业上交的所得税无论如何要上交中央。银行的利润、保险公司的利润归中央。中央大体上收这样几种税就差不多了。方案出台的第一年，要考虑地方的既得利益。中央财政的比重以后逐年会增加。地方要是认真地收税，把该收的都收上来，也可能增长得更快。怎样设计税种和怎样划分税种，还需要结合具体情况很好地研究。实行分税制以后，要给地方下放支出的责权，地方的支出中央不要管，他愿意怎么用就怎么用，不要干预。现在我们过问太多，哪笔钱用在哪儿，买酱油的钱不能买醋，不必这么做。但是，地方不能随便增加新的税种，增加新的税种必须经国务院批准，不然大家搞乱摊派、开征好多税也不行，要统一税法。要建立和健全税收立法和执法、司法相互独立、相互制约的机制，真正将税务和税政分开，把征收、管理和检查分开，增强约束和监督。

第四，在贯彻《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的基础上，实行《企业财务通则》和《企业会计准则》，规范政府和企业之间的分配原则。要淡化承包责任制和税利分流的矛盾，不要把这两个东西对立起来。我们逐步完善“两则”以后，可以逐步化解这个矛盾。

我是不赞成承包流转税的。搞投入产出大包干把流转税承包了，我也是不赞成的。没有经过国务院批准的，要立即改正过来，都要按照“两则”来实行。“两则”也需要进一步完善，并与贯彻《条例》有机结合起来。

我们准备根据中央财经领导小组的决定，马上成立财政和税制改革领导小组。设计、起草财政和税制改革方案。金融改革现在也成立了一个领导小组，正在加紧设计方案。金融改革的主要指导思想，就是使中国人民银行成为真正的中央银行，各省的分行要转变职能，权要收到中央来，否则，金融一定失控，信贷一定失控，发票子一定失控。中央银行不能搞信贷，不能参与具体的信贷活动，它就是掌握利率政策、汇率政策、基础货币投放等，规定统一的货币政策。专业银行要成为真正的商业银行，自负盈亏。政策性贷款要与商业贷款分开，由专门的银行搞。比方说，现在要成立进出口银行、长期开发信用银行，这都是搞政策性贷款的。各级银行都要成立监事会，要有银行外面的人来进行监督。监事会每年要开两次会，审查银行的工作方针、资产负债表、工作报告。监事会最大的权力就是可以建议上级撤销行长的职务，有这一条就行了，就可以监督了。财政、税务、金融这三个改革如果今年能在中央三中全会上通过、明年一月一日实行，我认为这是一个长治久安的基础，是建立社会主义市场经济体制的基础。有了这个基础，目前存在的困难就可以得到缓解、甚至于基本解决，大好形势就可以继续发展，经济发展速度还可以保持在一个较高的水平上。

最后，希望财税系统的各级领导班子要加强作风建设、思想建设和组织建设。我们身上肩负着很重要的任务：“四句话”、二十四个字和“约法三章”。这些任务的完成难度都很大，我充分估计到了这个难度。那末，任务怎么样才能完成呢？就是各级领导班子要以身作则，只有自己以身作则，才能够严格要求部下。自己不能勤政，又不廉政，吃吃喝喝，乱批条子，任人唯亲，到处搞关系，把国家财产不当一回事，你还坐在讲台上面作报告，下面能不骂你？更不会照你说的去做。你也不敢处理一个人，就只能搞点福利主义，给大家发点奖金，形成一种庸俗的机关作风，这要害死人的。所以，必须从我们自己着手。自己带头，为人表率，才能有真正的廉政建设，才能真正遵守“约法三章”。大家一定要加强思想政治教育，坚持基本路线一百年不动摇，坚持四项基本原则，坚持改革开放，两手都要抓，两手都要硬。同志们，我在这里讲的，如果我自己做不到，请同志们检举、揭发。如果我自己做不到，我绝对不要求大家。如果你们发现我有不廉政、不勤政的问题，你们可以检举、揭发。但是我也要求大家，你们自己一定要以身作则，“约法三章”你们首先要做到。我相信，只要大家团结起来，同舟共济，认真贯彻《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》的文件精神，我国的大好形势就会继续得到发展。

注：这是朱镕基同志在全国财政、税收工作会议上的讲话要点。