中国社会保障制度改革的建议

随着中国社会主义市场经济的发展，已日益把与此相适应的社会保障制度改革提上重要的地位。从中国的国情出发，认真研究世界各国一个多世纪以来和中国40年以来社会保障的历史经验，探索社会保障制度改革的新路子，建立适应中国社会主义市场经济发展客观要求的新型社会保障体制，已成为当前的一项极其重要而迫切的任务。

一、中国社会保障制度改革的重要性与必要性

中国共产党第十四次代表大会明确指出，建立社会主义市场经济新体制是经济体制改革的基本目标。这一重大突破为建立和完善中国新型的社会保障制度改革提供了重要的依据。在市场经济条件下，中国传统的社会保障制度的弊端日渐突出，这一领域的改革显得日益重要和紧迫。

1.社会保障制度改革为不同性质的企业平等竞争创造了良好的社会条件。在传统的社会保障制度下，国有企业职工的生老病死统统由企业"包"了，使国有企业包袱沉重、步履艰难。外资、私营企业则轻装上阵，发展迅速，但其职工的长远利益得不到可靠的保障，不利于企业的长期稳定和发展。因此，建立新型的社会保障制度，不仅能够让国有企业在平等的条件下参与市场竞争，而且有利于外资、私营企业的长期稳定发展。

2.社会保障制度改革是促进劳动力的合理流动，适应产业结构调整的需要。在市场经济条件下，劳动力和各种生产要素合理流动是资源优化配置的客观需要，也是保持经济生活中的竞争动力和使经济充满活力的一个重要因素。为此，则要通过改革，建立有利于劳动力合理流动和产业结构调整的社会保障制度。

3.社会保障制度改革使国家、企业、个人三者利益得到合理的调整。在传统的社会保障制度下，各项保障费用由国家与企业大包大揽，个人不必承担任何义务，因此人们也不必关心社会保障的利弊得失。在新型的社会保障制度下，社会保障费用由国家、企业、个人三者合理分担，使三个主体的物质利益相互结合起来，兼顾个人眼前利益与长远利益，可以有利于经济的发展和社会的整体利益。

4.社会保障一定要与经济发展水平相适应。经济的发展客观上提出了社会保障的需求。同时，社会保障的发展取决于经济发展的水平。在公平与效率问题上，应该明确认识到：公平意味着公正和机会均等，而不是平均主义的"大锅饭"，决不能让社会保障成为"养懒汉"的庇护所。在社会主义的初级阶段，在市场经济条件下，要贯彻"效率优先、兼顾公平"的原则。

5.中国经济发展的不平衡性要求有不同类型和不同层次的社会保障，不能搞一个模式。社会保障制度改革应当从实际出发，因地制宜，采取不同的模式，允许社会保障制度在全国范围内的多样化和多层次发展。

6.经济的发展要求有一个稳定的社会环境，社会保障制度改革就是铸造社会的稳定机制，同时，培育社会的动力机制。改革必然导致一系列关系的调整和连锁反应，社会保障制度作为"稳定器"和"减震器"，发挥着重要的作用。

二、关于养老保险制度改革

1.我国现行养老制度的主要弊端在于保险金给付与保险费缴纳相互脱节，权利与义务不统一。几年来，养老费用的社会统筹制对于平衡企业间的养老负担和促进社会稳定虽曾发挥过积极作用，但是这种带有平均主义倾向的"大锅饭式"的养老统筹，使养老保障体系中受保人、企业和养老保险管理机构等三个主体的利益关系不能彼此结合和相互制约，主体行为严重扭曲，致使养老统筹制的运作，缺乏内在的动力，只能靠行政手段来维系，这正是现行养老制度越走步履越艰难的主要原因，也是养老保险制度改革中要解决的主要问题。

2.比较研究世界各国一个多世纪以来和我国40年来养老保险的历史经验，我国的养老保险制度改革，面临着三种不同目标模式选择：一是改革与完善现行养老保险社会统筹制度，包括扩大统筹范围和覆盖面，提高统筹程度，增加统筹项目，调整统筹费率，完善统筹手段，改进统筹办法，向省级以及全国统筹过渡等等；二是采取分步到位、平滑过渡办法，逐步转换为强制储蓄型的个人帐户制为主的养老保险制度；三是从本国实际出发，取养老统筹制与个人帐户制之长而去其短，创立与社会主义市场经济发展相适应的、具有中国特色的新型养老制度。

人口老龄化程度与经济发展水平是成正比例的。这是社会发展的客观规律，现行的社会养老统筹制的实践结果，往往是抽穷补富，即以人口相对年轻而经济发展水平较低的地区去补贴人口老龄化程度较高而经济比较发达的地区。因此，社会养老统筹制在本质上并不体现社会公平原则。我国是个幅原辽阔，社会经济发展很不平衡的国家，地区之间差距相当大，过去在以市县为单位进行养老统筹时，对于这个基本矛盾往往采取削弱财政包干或调整指数等办法加以缓解。深化改革中，如果不引入保险机制，实现养老制度的机制转换，而只是盲目地提高养老统筹档级，片面追求所谓省级统筹或全国统筹，这个矛盾势必更加突出，实施的难度亦将更大。

以现行社会养老统筹制为基础进行改革与调整，在操作上比较容易，在一定时期内也还可以过得去，但是由于这种统筹制缺少约束机制，不可能科学地解决发展与人口老化的关系问题，随着代际转嫁负担的加重，越往后面临的困难会越多，不仅延误了出台改革的有利时机，而且将给今后改革形成更多的包袱。

逐步转向储蓄型的个人帐户制，可以避免人口老化高峰期的给付危机和代际转嫁负担带来的社会问题，具有较好的效率和激励机制，但是由于业已存在的退休负担，在新老制度转换期间，不仅企业和职工将难以承受统筹与预筹双重负担，而且势将导致目标设计上的完全积累基金制与实际操作上的部分积累半基金制之间的内在冲突。

因此，我国养老保险制度改革应本着兼顾眼前与长远的原则，既要坚持和完善现行养老制度中社会共济性的长处，又注意克服其"大锅饭"统筹的短处；既借鉴与引入个人帐户制中的自我保障机制，又努力避免其缺少社会共济性的弱点。博采众长，把中国与外国、传统与革新的优势结合起来，形成社会保障与自我保障相结合、公平与效率相兼顾、权利与义务相统一的，社会化、科学化、制度化的新型养老保险制度。

3.通过改革，应将现行的单一层次的社会养老统筹改为基础保险加补充保险的多层次的养老保险，以适应人们对于养老保障的不同需要。

在筹资模式方面，由现收现付统筹制改为社会共济统筹加上强制储蓄预筹的结构性筹资模式；由国家与企业统包统揽改为国家、企业(用人单位)、个人三者合理分担。基础保险费以企业缴纳为主，职工个人缴费为辅。个人缴费起点要低，并应在工资调整、收入增加、经济承受能力提高的条件下推出，分步到位。补充保险分为企业补充保险和个人补充保险两类，均采用个人帐户公积金制。企业补充保险目前可由企业根据经济效益情况自行决定。条件成熟后应通过立法，规定达到一定效益水平的企业必须实行企业补充保险，个人补充保险与基本保险挂钩，强制储蓄，标准由低到高，逐步推进。

在保险金管理模式方面，由单一的统筹统付制改为社会养老共济基金和个人养老基金相结合的养老保险基金管理制度。明确界定产权，分别立帐，单独核算，提高管理透明度，以增强受保人的信心。基础保险费记入社会共济基金帐户，其所有权属于全体受保人；补充保险费记入职工个人养老基金帐户，所有权属于个人。社会共济基金和个人养老基金的使用均依养老保险立法和管理机构的规定。为每个受保人设立养老金帐户和规定一个终生不变，全国通用的固定编码，详细记录受保人的收入、保费缴纳、利息和保金提取以及保险关系转移等事项，努力实现养老保险管理的社会化和管理手段的现代化。

在保险金给付模式方面，由单一的退休金给付改为基础保险金加补充保险金的结构性给付模式；由退休待遇制改为保险金给付与保险费缴纳相联系的给付办法。基础保险金给付统一以职工本人在职期间指数化平均缴费工资为基数，根据投保缴费期间的长短决定给付比例的高低。个人帐户积累的个人养老保险金，在受保人退休时转为按人口平均寿命计发的补充养老年金，终生逐月取。如受保人退休前出国或死亡，其个人帐户的全部积累，连本带利一次性返还本人或其直系亲属。

为了促进新老养老制度的平滑过渡，逐渐减缓代际转嫁的程度，在保险金给付上不同情况的受保人可以实行不同的过渡办法，例如实行新人新制度，老人老办法，中人中办法。"老人"即实施改革时已退休人员，继续执行国发［1978］104号文件规定的养老待遇；"新人"即现参加养老统筹的合同工、临时工和实施改革后参加工作的职工，一律实行新方案规定的养老保险办法；"中人"即实施改革时在职的固定工，可以在新老两种办法中任选一种，就高不就低。

4.养老保险制度改革是一项改变几代人分配关系的社会系统工程。养老保险作为一种转移性支付，对于劳动者来说，其目标在于通过保险方式实现一生的消费平衡；对于社会来说，它的目标在于确保以保险方式筹集的基金在满足老年人基本生活的前提下，实现今后各个时期的收支平衡。因此，在改革实施前必须通过定性定量综合集成方法，对改革方案的长期运行效果进行精算和预测，以提高改革方案的合理性、可行性和科学性。通过科学测算，努力做到养老保险费的缴纳和积累比例同本地区经济发展水平、人口发展状况以及国家、企业、职工三者的经济承受能力相适应，养老保险基金收支留有一定余地，在人口老龄化高峰期不出现给付危机。

三、关于医疗保险制度改革

1.现行医疗制度的弊端

(1)缺乏医疗费用控制机制，医疗资源浪费严重，我国现行的医疗制度是"病人看病，医生开药、国家(企业)花钱"三不联系的制度。这种制度造成医疗费用增长速度过快，浪费严重。

(2)缺乏分散疾病风险机制，国家与企业负担日益加重。由于劳保医疗费用由企业独自承担，人数较少，经济效益较差的企业，只能应付一般疾病的治疗费用，一旦出现危重病人，企业往往无力承担医疗费用，一部分职工的基本医疗难以得到应有的保障。

(3)对医疗服务缺乏有效管理和监督，漏洞较多。近年来一些医院实行企业化管理后，助长了单纯追求经济效益倾向。一些医生开人情处方，大处方，有的借机推销没有疗效而能赚钱的高价药品，从中谋利，致使医疗费用支出急剧上升，大大超过了国家财政收入和企业效益的增长速度。

2.医疗保险制度改革的出路

(1)确立长远的社会医疗保险目标

目前，我国在医疗制度改革方面可说是"百花齐放"。各地的保险模式的选择和做法差异很大，这些与我国国情不无联系。中国是一个多民族、土地辽阔、人口众多、经济发展极不平衡，是一个现代工业社会和传统农业社会并存的发展中大国。根据中国的实际国情，确实不宜建立统一的社会保障模式。应该鼓励各省、市、自治区建立符合本区域的社会保险制度，同时应建立多层次、多形式的社会保险体系。但必须考虑全国各地区的衔接及有利于人员流动。

在我国实行多层次，多形式的社会经济保险制度，有必要确立一个统一的基本原则，在不违反这个基本原则的情况下，各省、市、自治区可根据自身的实际情况，建立和完善社会医疗制度。

我国医疗保险制度改革的基本原则应该是：①各类不同经济成份、不同行业的企业和不同身份的职工在医疗保险面前一律平等；②医疗费用开支由国家、企业、个人三者合理分担；③保障职工的基本医疗，同时，努力克服医疗资源的浪费，逐步实现医疗服务和医疗保险的良性循环；④医疗保险制度改革和医疗服务单位的内部改革与医药市场体制改革相配套。

(2)社会医疗保险基金的筹集

医疗保险费由企业(用人单位)与职工共同缴纳，以企业为主，个人缴费应根据职工个人承受能力逐步推出。由于各地情况不同，医疗保障水平各异，全国不宜确定统一的缴费比例。

(3)关于医疗费用开支

医疗保险费用开支应从实际出发，不宜包得过多，一般以大病保险为主，这样有利于强化个人费用意识，同时，也保障了危重病人的基本医疗。医疗不同于养老保险，如果一个职工遇到灾难性的大病或绝症，靠个人的经济能力是很难承受的，只能依靠社会的力量来保证其正常医疗，只有这样才能真正保障职工的基本医疗。

(4)加强社会医疗保险的管理

社会医疗保险制度的管理，是这项改革顺利出台和实施的关键之一，应当建立专门的医疗保险机构，进行统一的管理。要对医药部门和医疗单位的医疗供给实行有效地制约，建立完善的监督、审查和约束机制。要采取行政的、经济的、法律的手段，治理整顿医药行业和医疗服务单位不利于医疗制度改革的因素，以保障改革的顺利进行。

(5)搞好医疗保险制度的立法

医疗保险同其他各项社会保险一样，需要通过立法来保证新制度的运作，必须严格分清社保管理机构、医疗服务单位、企业及职工的权利和义务，确定各自的职能范围，使医疗保险制度具有法律效力，做到有法可依，有章可循。

(6)公费医疗制度的改革应与企业职工医疗保险制度的改革同步进行。二者的医疗待遇水平不宜有太大的差别，避免医疗消费向保障水平高的一方转移。

(7)要控制医疗费用的超速增长，杜绝医疗资源的浪费，必须在增强职工个人费用意识的同时，对医院和医药行业进行控制和治理。

(8)要坚持预防为主的方针，积极开展预防保健工作，大力支持各种群众性的自我保健活动，增强体质、减少疾病，这样有利于提高全民素质，降低医疗成本。因此，有必要探索一条防治结合的医疗保险途径。

四、关于失业、工伤保险制度改革

1.失业、工伤保险制度改革的基本目标是：

逐步地建立起适应社会主义市场经济发展的、有利于企业平等竞争、劳动力合理流动和社会稳定的失业、工伤保险制度。彻底改变国家规定标准、企业(雇主)支付待遇的权利保障办法和只在国营企业职工中实行失业保险的传统制度。

2.根据当前的实际情况，失业、工伤保险制度改革应遵循下列原则：

(1)保障劳动者基本生活权利的原则。失业保险的目的在于保障劳动者在收入中断期间的基本生活。它是维持劳动力的延续的基本条件。工作保险不仅要保障劳动者在工伤后劳动能力丧失、中断或降低时的基本生活，而且要有利于劳动者的劳动条件的不断改善。

(2)权利与义务一致的原则。投保与给付基本挂钩，克服平均主义倾向。

(3)公平与效率统一的原则。失业、工伤保险不仅要保障失业者、工作者的基本生活，而且要有利于促进劳动力的竞争和合理流动，有利于劳动生产效率的提高和安全生产。尤其是失业保险要成为促进失业者尽早再就业的手段，要成为就业培训、职业介绍及促进劳务市场发育、完善的动力和保证，从而有利于经济发展。

3.扩大失业工伤保险的履盖面。

各类企业以及实行企业化管理的事业单位的所有职工全部参加，扩大失业救济对象的范围，提高失业、工伤保险的社会化程度和增强抵御风险的能力。

4.失业、工伤保险费的筹集，应按大数法则和"以支定收、略有节余"的原则。

通过认真测算，确定合理的费率。失业保险费目前暂由企业(用人单位)缴纳。以后可以推出个人储蓄制失业保险，形成结构性失业保险，提高对市场风险的抵御能力。工伤保险费全部由企业负担，按照各类企业工伤频率高低实行差别费率。

5.改革给付办法：

失业保险金给付，由现行的24个月的给付期缩短为12个月以内。以降低失业保险成本，并有利于鼓励失业职工积极争取就业。规定给付失业救济金的合格期［必须是参加职工失业保险、连续投保和缴纳保费满一年以上者和等候期(申请登记失业之日起一个月时间)］。给付期限与投保年限相联系，给付标准以本人失业前一年的月均工资(缴费工资)为基数。适应市场经济发展的实际情况，工伤保险金的赔付除对永久性完全丧失劳动能力者按月给予残废补助金外，其余均实行一次性赔偿办法。

6.改善失业、工伤保险的管理工作：

(1)进一步界定失业、工伤保险管理的基本职责。失业保险除了日常工作外，应认真做好失业人员的职业培训、职业介绍、生产自救和失业者的管理服务工作。工伤保险除伤残鉴定赔付日常工作外，还应做好企业安全生产和伤残人员就业工作。

(2)努力实现失业、工伤管理的社会化，逐步减弱企业的社会保障负担程度。

(3)建立健全各级劳动鉴定委员会，制订统一科学的评残标准。在制订评残标准中，要改变(目前那种偏重于肉眼看得到的外科伤残，忽视那些肉眼看不见的内科伤残的现象。

五、关于社会保障制度改革的若干政策性建议

1.社会化是社会保障的本质特征，也是社会主义市场发展的客观要求。只有不断提高各项保障的社会化程度，才能有利于建立统一的社会主义市场体系，增强抵御风险和分散风险的社会保障能力，促进各类企业的平等竞争和劳动者的合理流动。为此，要打破各类不同产业、不同所有制企业之间的以及各种不同身份职工之间的界限，实行统一费率、统一基数、统一办法、统一管理。中央和各部委和部队在地方的企业和实行企业管理的事业单位(包括银行、人民保险公司、邮电、铁路、港口等等)不再沿袭"企业办保障"、"企业办社会"的老办法，一律参加当地的社会保险，以利于统一的市场体系(包括劳动力市场)的建立和社会经济的发展。

2.社会保障的核心是经济保障。一个地区社会保障的水平和程度，最终取决于自身的经济发展水平，同时又受到自身人口发展状况的制约。

中国是现代工业社会与传统农业社会的二元结构的发展中大国。各个省市、地区经济发展和人口结构差异很大，不应当也不可能急于在短期内建立统一的甚至单一的社会保障模式，或者片面追求更大范围的甚至全国性的社会统筹。应当鼓励各省市在一个统一的原则下，从本地区的实际情况出发努力探索和建立有利于市场经济发展的社会长期稳定的多层次、多形式的社会保障体系。同时，注意搞好全国各地的社会制度之间和本地区新老制度之间以及国内外社会制度之间的衔接，以利于全国统一的市场体系的形成和劳动力的合理流动以及对外开放的发展，同时，有利于新老体制的平滑过渡和社会的安定团结。

3.社会保障制度改革要从国情国力和本地区实际情况出发。社会保障制度改革要与本地区社会经济发展的客观要求相适应；各项社会保障水平要与本地区经济发展水平相适应；社会保险费的缴纳比例要与本地区的财政收入状况、企业效益水平与职工个人的经济和心理承受能力相适应；社会保险基金的积累比例还要与资金管理和营运水平相适应。改革起步时积累率尽可能低一些，以及随着企业经济效益和管理营运能力的提高再逐步调整。为了保证社会保障制度改革顺利出台，改革方案应当通过认真精算，努力降低新老制度转换的成本。在一般情况下，不宜通过提高保费缴纳比例，加重财政和企业负担的途径来进行改革。通过改革还要努力降低社会保障的管理成本，克服管理费提取过高、开支过大的倾向。

4.社会保障要以社会立法为手段使各项社会保障的运作制度化、规划化，依法强制实施各项社会保障制度。但是，这种法律强制须与保险机制有机的结合起来，才能形成社会保障制度自我良性运行的内在能力，确保新制度健康顺利实施。

首先，必须以法律形式来规范国家、社会保障职能机构、企业和职工个人及各社会保障主体之间的权利与义务；各项保险费缴纳比例和社会保险金给付标准的确定与调整；社会保障职能机构的设置、编制、职能、责任与工作程序；各项社会保险基金的管理与投资营运的原则和办法；社会保险管理费用的提取比例、使用范围与开支办法；等等。关于社会保障的基本立法，由国家统一规范和颁发；各省可依照基本立法和各自的实际情况，制订各项社会保障制度实施细则。并做到事事有法可依，减少各种人为的偏差和主观随意性与依靠行政手段实施的局限性，避免和克服保障给付中的"恩准"、"恩赐"形式，实现每个社会成员在社会保障面前的平等与尊严，提高社会保障的权威性。

其次，应通过法律规范明确界定社会保险基金的产权归属，即各项社会保险基金的所有权，属于全体受保人；个人保险基金的所有权，属于受保人本人。并在此基础上，严格遵循社会保险原则，将职工个人、企业和社会保障管理机构等三个主体和相互关系利益以权利与义务统一的形式有机地结合起来，形成相互依存和相互制约的利益机制，促使社会保障制度自发运转和良性循环。保险金给付与保险费缴纳紧密挂钩，受保人(包括所在企业)缴纳保费数额多少和时间长短，直接决定保险金给付的水平与期限，使保险金给付真正反映受保人投保期间的全程贡献和保费缴纳水平。权利与义务相统一的保险机制，强化受保人的社会保障主体意识，形成吸引和制约企业和个人按时足额缴费的内在动力，从而保证社会保障制度正常、稳定、有效运转。

5.改变现行的政府行文企业(或社会保障管理机构)出钱的不定期调整离退休待遇的办法，为实行基础养老保险金与社会平均工资挂钩的办法。即按上年社会平均工资增长率的一定比例(例如80%)对离退休人员的基础养老保险金每年上调一次，以解决退休早、待遇低的实际问题。实行这种挂钩办法的省市或地区，今后可以不再执行有关增加退休人员物价补贴和调整退休待遇的文件规定。

6.我国的社会保险事业40多年来虽然有了很大的发展，但是总的来说，与我国社会经济发展的客观要求相比较，还存在着较大的差距。我国的保险市场(包括社会保险市场)仍然处于初级发育阶段，有待于我们去培育和开拓。在这方面社会保险和商业保险都有着广阔的用武之地。社会保险和商业保险在市场经济条件下应当求同存异，相互补充。除了不断发展壮大社会保险机构外，应当充分发挥人民保险公司的积极作用，鼓励它们按照社会保障制度的改革方案要求，承担部分社会保险业务，共同努力创立多层次、多形式的社会保险体系，为劳动者提供日益提高和完善的社会保障。

7.十几年来，尤其是近几年来，城镇个体经济有了较大的发展。初步统计，全国城镇个体工商户已达到2500万人。这些人收入有了较大的提高，但是面对市场风险，也有后顾之忧具有参加社会保险的普遍要求。因此，应当在企业和个人两部分保费同时缴纳的原则下，制订具体办法，尽早让他们参加到社会保险制度中来。

六、关于社会保障管理体制改革

1.我国现行的社会保障管理体制，已不能适应社会保障制度改革的要求：一是部门分割，切块管理，划地为牢，各自为政，既不能适应分散风险的社会化要求，也难于提高管理效率和降低管理成本；二是政、事、企三者合一，宏观间接管理与微观直接管理不分，拟法、监督与经办操作职能集于一身，不仅缺少监督制约机制，留下漏洞，而且难于界定和强化管理责任，无从提高管理水平，损害社会保障形象和受保人的信心。三是管理机构的规模与素质难于适应实施改革方案的需要。近几年来，随着社会主义市场经济的发展，社会保障热逐步加温，部门之间争办保险的现象日益突出。部门之间的利益刚性与管理体制上的矛盾，已成为深化社会保障制度改革的主要难点。改革现行管理体制，建立一个科学合理和富有效率的、能够胜任管理与操作诸项社会保障制度改革方案并能不断对这个体制进行自我调整和自我完善的社会保障管理体系已成为当前的一项极其重要而又非常迫切的任务。

2.生产的社会化要求保障的社会化，保障的社会化要求管理的社会化。社会化是社会保障的本质特征，是社会保障改革的重要目标，也是社会保障管理的内在要求。

根据社会保障制度改革的要求，借鉴世界各国的管理经验，实现社会保障管理的社会化，必须遵循如下原则：在社会保障对象与管理范畴方面，对各种不同经济成分、各类不同企业、各种不同身份的职工和养老、医疗、失业、工伤等各项社会保险实行统一的社会化管理原则；在管理机构设置方面，实行政、事、企三分开，宏观间接管理与微观直接管理职能分离，拟法、监督与经办执行机构分设的原则；在管理的性质与内容方面，实行管理与服务(包括社区管理与社区服务)结合，经济保障与服务保障(包括劳务服务、设施服务和信息咨询服务等)结合的原则。

3.社会的多层次性与社会保障的多层次性，决定了社会保障管理的多层次性。社会保障管理机构设置及其职能分为三个层次：

(1)宏观管理层

建立国家与省的社会保障委员会：作为政府的社会保障事业主管部门，履行政府社会保障职能。负责社会保障的拟法、监督与规划协调，以及各项社会保障制度改革方案设计与修订。下设精干的办公室为常设机构，负责日常工作。

劳动、卫生、民政、人事、计划、财政、审计、监察等政府有关部门按照各自的行政职能范围，对社会保障事业及其管理机构实行必要的行政监督。

设立养老、医疗、失业、工伤等各项社会保险基金委员会，作为国家(政府)，企业和受保人等各个社会保障主体的代表，对有关各项社会保险基金的收、管、用及投资营运实行监督。

(2)中观执行层

设立省、市社会保障局，作为社会保障事业管理机构，在政府(通过社会保障委员会)领导下，负责各项社会保障事业的具体运作，包括保费征缴、管理和保险金给付，为投保单位和受保人提供优质高效的资金保障和服务保障。

(3)微观操作层

设立县社会保障局与基层社会保险办事处，负责社会保险事务的一线操作。具体经办保费征缴、保金给付与社区服务。基层社会保险办事处可以兼办辖区社会保险与金融储蓄业务，以保险促金融，以金融养保险，一举多得。

4.社会保险基金管理是社会保障管理的重要内容。社会保险基金管理好坏和效益高低，能否保证长期保值增值，决定着社会保险制度的成败。据财政部统计，1991年全国劳动部门征收国营企业职工养老保险金244.09亿元，支出202亿元，(内用于离休人员直接支出1885亿元)，当年结余92.09亿元，滚存结余146.27亿元。结余的保险金除购买国家债券30多亿元外，均作为储蓄存在银行。集体企业职工养老保险金征收5084亿元，支出45.38亿元(直接支出43.32亿元)，当年结余5.46亿元，滚存结余1808亿元。待业保险基金收入837亿元，支出2.5亿元(内用于救济失业职工的直接支出024亿元)，当年结余5.87亿元，滚存结余25.18亿元。在目前情况下社会保险基金单纯采取存入银行和购买政府债券等两种方式并不能达到保值增值的目的。随着部分积累式养老保险制度的实施，社会保险基金的保值增值问题将更加突出。

国内外的经验表明，社会保险基金的保值增值，必须走保险与金融结合的道路。即按照安全与效益相结合的原则，以间接和多向的投资方式，投向那些风险较少和效益较好、有利于本地区经济发展的项目，实现保险基金的保值增值。为此：①必须按照政、事、企三分开原则，建立社会保险基金的投资营运机构。一是设立社会保险银行，组织一个通晓保险和金融业的精干班子，专门负责社会保险基金的投资营运；二是委托某个专业银行或非银行金融机构代理投资业务，只收取一定佣金或管理费或者以承包经营方式，确定一定的资金利润率，超利部分比例分成；三是以股份形式建立社会银行，保证社会保险基金在其中的一定比例。无论是哪种形式的投资营运机构，都应做到既与社会保障委员会和社会保障局按照政、事、企三分开原则实行机构分设，对社会保险基金依法进行独立的投资运营，又要由社会保障委员会和社会保障局进行必要的检查监督，并接受各项社会保险基金委员会的监督。②必须抓紧制订关于社会保险基金的管理责任、管理办法和投资营运的目标、原则、方向、渠道、利益分配和风险承担以及管理监督程序，做到事事有章可循，堵塞一切以社保基金谋私舞弊行为，确保社会保险基金的安全。③政府对于社会保险基金的投资营运应当在信息导向、政策优惠、项目优先、财政担保等方面给予支持。

5.对社会保障的运作过程和社会保障职能机构的工作进行必要的监督，是保证社会保障事业健康发展的有效措施，也是对广大受保人的公民权利的应有尊重。社会保障监督是否健全而有效，是社会保障制度是否成熟的重要标志之一。

建立健全社会保障的各类监督组织，是实施社会保障监督的前提。社会保险监督包括国家权力机构各级人民代表大会及其常设机构的监督、政府(通过各有关部门)的行政监督、司法机构的司法监督、社会保险职能机构上下左右的内部监督和人民群众的民主监督等等。所有这些监督都应做到有机构、有人员、有职责、有制度，真正落到实处，不流于形式。

提高社会保障管理的透明度，实现社会保障管理的公开化和民主化，建立受保人有机会有条件参与监督的制度，是搞好监督工作的重要关键。每项社会保障制度的实施细则和社会保障职能机构的工作职责与办事程序均应明确规范并公之于众，随时接受群众的检查监督。每个受保人有权向管理机构询问自已的保费缴纳、积累与保金给付等有关事项并应得到及时明确答复。