七城市社会保障制度改革情况——考察报告

1992年5月27日至6月27日，中国（海南）改革发展研究院“社会保障制度改革”课题组部分成员对北京、沈阳、大连、烟台、青岛、济南、上海等七城市社会保障制度改革情况进行了考察。

一、七城市社会保障制度改革的主要特点 

（1）从传统型保障逐步向社会化保障过渡部分地区正在突破全民、集体企业职工养老统筹的传统模式，向社会化保障迈出步伐。沈阳市的人寿保险公司实际上行使了社会保障局的基本职能，其业务范围已覆盖了全民、集体、三资、私营企业职工和农民的养农保险、国营企业的待业保险及公众的人身保险等。

（2）从率先搞好养老保险制度改革转向开始注意研究医疗保险制度改革。青岛市在全民集体企业职工中实施大病保险；提出建立个人医疗帐户，强化医疗保障的保险机制。

（3）从注重管理体制改革开始转向社会保障机制的转换和创新。例如上海的改革方案提出建立个人养老专业户和实行保险金与保险费缴纳挂钩的给付办法。

（4）从城市保障开始转向农村保障。例如，烟台市农村30万农民投了保，投保率达81％。

二、七城市社会保障制度改革的主要经验

（1）大胆而慎重地进行资金的投资运用，使社会保险基金保值增值，大连劳动保险公

司向大连国际信托投资公司投入一笔资金，年利率达20％。在一年的时间内就增值320万元。

（2）建立个人帐户，走出了我国医疗保险制度改革的新路子。上海市医疗保险制度改革的主要作法是：在提高个人工资水平的基础上建立个人医疗帐户。

（3）将住房改革与社会保险制度改革结合起来，转换了住房制度运行机制。烟台市从1988年开始，推行了一套称为“提租、补贴、售房”三位一体的住房制度改革。成立了全国第一家住房储蓄银行。

（4）充分发挥人民保险公司在社会保障中的作用。

沈阳。大连、青岛等地人民保险公司积极主动地参与社会保障制度的改革。他们除了直接介入职工和农民的养老保险外，还另辟溪径，与有关部门配合，创设了独生子女养老保险、义务兵的养老保险等保险项日。

（5）在管理体制上，从本地实际出发；开始探索建立社会化的统一的管理体制新模式。沈阳市人寿保险公司负责全市全民和集体企业及农民的养老保险及职工待业保险，另外还有人寿保险。

（6）在社会保险制度改革中实现了“三高”即收缴率高、管理效率高、覆盖率高。沈阳、青岛、大连等地养老保险收缴率普遍在9 0％以上，沈阳达到9 8％。

三、七城市社会保障制度改革中值得探讨的问题

（1）发展不平衡。一是表现为各地区社会保障的工作不平衡；二是城市与农村发展不平衡；三是社会保险的各个险种发展不平衡。

（2）体制不顺，部门利益干扰大，内耗严重。体制不顺的问题在多数地区都不同程度地存在。部门之间争办保险，抢占地盘，有的达到了尖锐对立的地步。

（3）社会保险资金的运用在多数地区还没有很好地解决。七城市中有少数地方在资金的投资运用方面作了很好的尝试，但大多数地区还没有解决好这一问题。社会保险基金多存放在银行和财政部门。

（4）发展生产与社会分配和消费的矛盾普遍存在。社会保障制度改革涉及到分配领域的重大变革。社会保险的积累率、缴费率和给付率都直接涉及到国民收入的初次分配，再分配及社会消费结构问题。七城市中有的地方社会保险的积累率和缴费率偏高。如养老保险的缴率，有的地方达到占职工工资总额的27％。有的地方几百万人口的大城市，历年积累待业保险基金几千万，而每年领取待业保险的人数才不过几十人甚至十来人。积累、缴费与给付严重失衡。

（5）分配结构与个人缴费义务的矛盾。我们现行的分配制度中，工资和收入中含有的社会保障的成份很少。比如养老费、待业费、医疗费、工伤费、住房费等等，因此，在分配结构没有改变之前，片面强调多从个人手中拿钱是不合理的。

（6）社会保险与商业保险的矛盾。这一对矛盾更多地表现为公平与效率之间的矛盾。社会保险更多地强调共济性，而商业保险更多地强调缴费与赔付挂钩，权利义务对等。但是，这种矛盾也不是绝对的，只要把它们放在各自的位置上发挥作用，是可以起到相互补充、相得益彰的作用的。

四、意见与建议

社会保障制度改革一定要按照社会化的要求理顺管理现状，”建立起多层次的社会保障管理机构。当然，社会化并不意味着统得越多越好，而恰恰要求打破部门的垄断，允许在统一的政策与法规下的平等竞争，相互补充。机构的设置也应因地制宜，适合统一的就统一，适合分散的则分散。但分散并不等于各国为政，而是在统一的政策法规要求之下的分工协作。

社会保障制度改革需要建立起良好的运行机制。要按照社会保险的客观规律，按照权利与义务对等的原则，逐步建立和完善缴费机制、管理机制、营运机制、给付机制、监督机制。使社会保障的运作有利于促进经济和社会的发展并同时获得自身的发展。

社会保障制度改革需要其它改革配套进行、需要与劳动用工制度和就业制度、与工资分配制度、干部人事制度、职工住房制度等等同步并举。只有配套改革才能获得更好的整体效应。

社会保障制度改革一定要适合本地区经济发展水工，超越经济发展的水平的所谓“高保障”，不仅不现实，而且已被西方福利国家的经验教训所证明是一条行不通的路。口此，我们在制定积累率，收缴率，给付率等具体指标时，一定要汪恿适度，一定要考虑到企业的承受能力和群众个人的承受能力。

社会保障制度改革需要一批富有奉献精神、业务能力强、文化水平高的业务骨干，需要采用现代化的手段进行管理。因此，培训专业人才是各地社会保障制度改革的一项当务之急。

［中改院课题组］