改革国有资产管理体制 增强大中型企业的活力

从改革之日起，我们就指出，中国的经济改革是社会主义制度的自我完善，而不是社会主义制度的否定；改革的目的，不是背弃社会主义，而是创造和建立使中国经济充满生机和活力的社会主义经济的新体制。为此，12年来，我们每一项改革政策和措施都围绕着搞活企业，都着眼于促进有计划商品经济的发展。尽管在改革进程中，我们有这样或那样的失误和教训，但前期的改革已经在一定程度上突破了旧体制框架，动摇了旧体制的基础。中国改革、开放、发展有计划商品经济的历史进程是不可逆转的。目前，虽然我国经济遇到了一些比较严峻的困难和问题，但是坚持社会主义道路，发展有计划的商品经济仍然是我们改革的原则和方向。充分利用计划调节的能动作用，更好的发挥计划经济的优越性，更多地引进和发挥市场机制的作用，把计划与市场有机地结合起来，使我国经济充满生机和活力，始终是我们认准的中国经济改革的目标。

90年代是我国历史上至关重要的时代，也是我国经济大发展的非常关键的时期，为了实现国民生产总值翻两番，为下一世纪经济发展打下良好的基础，客观上要求我们，必须加大改革的份量，积极、稳妥地深化各项改革。我国是以公有制经济为主体的社会主义国家。提高国有资产的运营效率，搞活大中型国有企业，对于整个中国经济发展，社会主义制度的巩固、完善都具有十分重大的意义。因此，搞活大中型国有企业仍然是90年代中国经济改革的中心环节。

一、中国经济体制改革的难点  与传统国有资产管理体制

经济改革正处于新旧两种体制并存的时期，新旧体制的矛盾与摩擦突出暴露，改革的难度明显增加。分析我国经济改革面临的主要困难，它们大都与传统国有资产管理体制有关。

首先，国家所有、国家经营是传统国有资产管理体制的基本特征，也是我国企业预算软化，难以成为真正独立的商品生产者的重要原因。改革以来，尽管我们给地方、企业以一定的生产经营的自主权，调动了地方、企业发展生产的积极性，但由于没有实行严格的所有权与经营权的分离，产权关系不明晰，企业不是独立的产权代表和利益主体，因此，我国国有企业始终未形成自我积累、自我发展、自我约束的经营机制，企业难以完成向独立的商品生产者、经营者的历史转变，企业、国家也难以形成对国有资产使用效率和价值增值的经济以及法律的责任关系。加之通过放权让利，形成了地方企业的利益趋动机制，但由于产权关系不明晰、缺乏严格的责任、利益约束机制，地方和企业行为普遍短期化，致使我国经济一度出现过热及消费基金膨胀等问题。改革的实践表明，在不触动传统国有资产管理体制，国有资产所有权与经营权不分离的情况下，在深化企业改革，促使企业成为真正独立的商品生产者和经营者方面，我们很难取得实质性的进展。

第二，国有资产实物管理、直接划拨的体制及制度使国有资产存量呈刚性，生产要素难以合理流动并有效配置，直接影响了国有资产的运营效率，致使国有企业技术、设备落后，产业结构变动缓慢。在我国经济建设中，一方面大量机器设备闲置，另一方面建设资金严重不足；一方面一些企业长期经营不善，连年亏损，另一方面一些具有巨大发展潜力的企业却因生产要素有限而难以扩大生产经营规模。这样一种格局，使我国产业结构从整体水平看素质较低、结构不合理。从各地产业结构看，地区产业结构同构化问题严重。这在很大程度上不仅影响了国有资产运行的宏观效益，而且影响着企业微观效益。当前，我国经济结构不合理的矛盾突出，经济效益普遍下降，这种局面与国有资产管理体制是直接相关的。在现行的管理体制下，提高国有资产运营效率和使用效益，促进国有资产合理流动、优化产业结构等方面的努力，事实上很难取得明显的成效。

第三，发展有计划的商品经济，必须建立和健全市场体系，但由于企业向独立的商品生产者转化滞后，致使市场主体迟迟未能形成，这在很大程度上影响和制约着我国市场发育。同时，占社会总资产2／3以上的国有资产要素不可流动，又直接影响了其它要素市场的发育和发展。

第四，要巩固和发展社会主义公有制，使公有制经济成为整个国民经济的主体。发展有计划的商品经济，必须实行政府职能分解，强化国有资产所有者职能，但在传统管理体制下，政府管理者和所有者职能合一，既影响政府有效的发挥宏观管理者的作用，同时，又很难成为关心资产合理使用和价值增值的真正的所有者。同时，由于政府双重角色，往往造成管理上的混乱，并弱化了所有权主体的职责和基本权益。国有资产往往成为无人负责、浪费严重的无主财产。国有资产大量流失，企业经营性亏损严重，致使国家财政补贴包袱越背越重，公有制基础的巩固受到一定的威胁。要从根本上扭转这种局面，必须确定国有资产所有者的人格化代表，建立一整套有利于商品经济发展和保证国有资产保值、增值的管理体制。

二、传统国有资产管理体制与经济发展的矛盾

国家所有、国家经营式的传统国有资产管理体制的建立，在我国经济建设初期，对于我国的特殊的工业化道路及方式来说，起到了不可抹煞的历史作用。但是，随着经济建设的发展，这种与初期经济发展和启动工业化特殊方式相适应的国有资产管理体制便日益暴露出其自身的内在矛盾和缺陷：

(1)所有权、经营权集中于一身的国家事实上不可能按经济原则，只能按行政原则，通过行政方式及组织实施管理。如果说，在经济发展初期，这种管理体制有利于集中进行大规模的经济建设，那么，所有权、经营权集中于国家一身，并按行政原则和行政组织管理企业及国有资产的做法却为今后的经济发展带来了新的难题。为了加强管理，防止管理上的真空，只能强化行政管理，而明确和加强条块管理，往往又形成条条块块分割。国有资产一旦进入这种条条块块网络，就难以流动。条块分割的资产管理方式，形成了社会化程度很低的“格子经济”。这在很大程度上阻止了生产要素的合理流动和最佳配置。这是我国经济结构调整难以进行，产业结构难以高度化的一个基本原因。在行政管理体制下，一方面，国有资产被分割得过于细碎，直接影响和阻碍了社会化大生产的发展；另一方面，国有资产所有权高度集中于国家，而国家作为国有资产所有权主体又缺乏明确的人格化代表，这使人们可以不受所有者严格约束和监督，任意占用和使用自己管辖的国有资产，而在保证国有资产合理使用并保值和增值方面却可以不承担任何经济的和法律的责任。这是我国国有资产大量流失和低效使用的主要原因。

(2)国家所有、国家经营在经济发展初期的确在所难免。然而，这种产权制度却使我国国有企业一开始就是一个在国家行政管理和统一计划控制下的单纯的生产单位。企业生产什么，生产多少，完全由上级组织下达。部门之间、企业之间的社会化联系及分工协作关系则被外部的行政力量和指令性计划所替代。由于生产资料的国家所有并没有也不可能同时导致生产资料的社会统一使用，公有制的生产资料只能由各个具体的企业实行分散的、局部的直接占有和使用。由于国家远离生产过程，加之各种主客观因素限制，所有权、经营权集中于一身的国家要经营和管理好千差万别的众多的企业，显然很难取得好的效果。而作为生产资料直接占有和使用者的企业，由于缺乏生产经营自主权和自己独立的利益，因而不可能象真正的所有者那样关心国有资产的价值增值，并最经济、最有效地占有和使用这些生产资料。

(3)由于我国经济发展的起点很低，我们不能不采取特殊的启动工业化的方式。建设初期，国家集中解决的是尽快填补工业部门空白迅速建成一大批工业企业，形成国民经济体系．国家注重和考虑的是需要上哪些项目，需要建设多少工厂。因此，重视国有资产量的扩大和外延式的扩大再生产是很自然的。与之相适应，国家对国有资产主要采取实物管理的方式。多年来，由于对国有资产的实物管理和注重资产外延型积累，加之在产品经济条件下对国有资产的非经营意识，国有资产有形损耗很大，而无形的价值损耗更大。由于国有资产价值增值能力很低，一方面亏损企业的问题始终难以解决，另一方面，又保护了一大批经营不善的微利企业。国家有限的建设资金不得不用于亏损企业的补贴，财政补贴包袱越背越重。

(4)在国家所有、国家经营，各级行政组织直接管理的体制下，必然造成公有制内部产权关系模糊，资产管理混乱。哪一级政府都在行使管理职能，哪一级政府都不是确定的公有制财产的所有者。处于对本地区、本部门局部利益的考虑，各级政府都以积极的态度，努力向国家争投资、争项目。可以说，在向上争投资，扩大投资规模方面他们具有不可遏止的冲动，然而在保护国有资产所有者基本权益不受侵犯，促使国有资产合理使用，提高资产运营效益方面却显得软弱无力。由于公有制产权关系模糊，缺乏责任、利益、权力的严格界定，国有资产管理上的混乱和使用上的消费，使国有资产往往成为谁也不所有，谁都可随意侵占的财产。国有资产所有权实际上处于虚置状态。在这种状况下，无论如何也难以做到公有制财产不受侵犯并有效运营及合理利用。国有资产管理体制已经到了非改不可的地步，积极、稳妥地推进这方面的改革已是我国经济发展和深化改革的当务之急。

三、国有资产管理体制改革的任务

确定国有资产人格化代表，实行国有资产所有权与经营权分离，使国家对国有资产的管理由实物管理为主转为价值管理为主，其管理目标由企业以及企业计划任务指标完成情况转为对国有资产合理配置和进行存量结构调整，这是国有资产管理体制改革的主要任务，也是我们需探索和建立的新型的国有资产管理体制的基本特征。为了积极稳妥地推进国有资产管理体制改革，目前和今后一个时期，我国国有资产管理体制改革工作的重心，应当放在改革传统体制的制度基础、建立新体制得以确立的制度基础工作上。

传统国有资产管理体制之所以至今仍然影响和制约着我国经济的发展和改革的深化，这是因为传统国有资产管理体制赖以存在的制度基础尚未得到根本的改造。这些制度基础可以概括为以下几个方面：

(1)缺少国有资产人格化代表和财产关系不明晰的公有制财产占有制度。确定而清晰的财产关系是商品经济存在及发展的一个必要前提。它决定了经济生活中的基本财产和利益关系。由于公有制资产所有权代表不明确，以及条块分割的管理体制，淡化了所有权主体的基本收益。作为所有权主体，国家既无法获得应有的所有权收益，也难以对国有资产的使用和有效配置进行监督。

(2)产权关系单一，所有权与经营权集中于国家一身的传统公有制产权制度。这种产权制度不符合商品经济发展的要求，在一定程度上阻碍了社会主义公有制财产的社会化使用。

(3)没有独立的产权，缺乏对自己经济行为负责的财产保证，企业不是独立的商品生产者和经营者的企业制度。这种企业制度严重阻碍我国经济的发展和商品经济的繁荣。

(4)国有资产非价值化、非商品化的实物管理制度。这种管理制度使巨额的国有资产要素难以流动及合理组合。同时，在很大程度上影响了国有资产的有效利用和价值增值。

显然，以上几方面的制度改革属于深层的、难度较大的改革。从某种意义上说，这些方面的改革对于推动整个经济改革具有牵一发而动全身的作用。因此，改革必须积极而稳妥地进行。目前和今后一个时期制度改革和制度创新工作应当从以下几方面人手：

(1)确定国有资产所有权的人格化代表，建立、健全国有资产管理机构；尽快推出《公司法》，实行所有权与经营权分离，严格界定不同产权主体的责任利益和权力，建立新型的符合商品经济要求、有利于保证和维护国有资产所有者基本收益并促使国有资产合理使用及保值和增值的公有制产权制度。

(2)建立企业法人制度。以法的形式使企业法人所有权与国家终极所有权分离，使企业摆脱政府、部门对企业生产经营活动的直接干预，以从根本上改变企业与国家的行政隶属关系。同时通过建立企业法人制度，使企业成为独立的产权主体，具有对自己经济行为负责的财产保证，成为真正独立的商品生产者和经营者。

(3)建立国有资产价值管理制度，形成国有资产合理流动和优化组合机制。为了适应商品经济发展要求，必须使国有资产价值化、商品化，为国有资产转让及存量调整和优化组合创造现实的可能性。在新型的公有制产权制度下，建立公有制产权转让制度。在社会主义公有制条件下，产权转让是生产要素合理流动，资产存量调整和整个国民经济结构优化的基本途径。通过产权转让，使国有资产存量向善于经营效益好的企业集中，实行企业组织结构的调整，促使国民经济结构的调整和优化。

原载《管理世界》1991年第2期