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海南实行"小政府、大社会"的方向没有错

1990-02-01 16:14 海南社会主义市场经济体制的基本实践(政治体制改革)

摘要:两年前,海南省公布实行“小政府、大社会”新体制,曾引起国内外的极大兴趣,成为来海南考察的热门话题。两年来,海南实行“小政府、大社会”的实践结果怎样,人们有不同的议论和说法。这些议论和说法大体是两种意见,一种意见认为海南实行“小政府、大社会”的方向是正确的,并且取得了积极的成果;一种意见认为海南实行“小政府、大社会”不符合实际,行不通。到底哪一种意见更全面一些,更符合实际,需要作深入分析。

两年前,海南省公布实行“小政府、大社会”新体制,曾引起国内外的极大兴趣,成为来海南考察的热门话题。两年来,海南实行“小政府、大社会”的实践结果怎样,人们有不同的议论和说法。这些议论和说法大体是两种意见,一种意见认为海南实行“小政府、大社会”的方向是正确的,并且取得了积极的成果;一种意见认为海南实行“小政府、大社会”不符合实际,行不通。到底哪一种意见更全面一些,更符合实际,需要作深入分析。

一、实行“小政府、大社会”的方向是正确的

实行“小政府、大社会”是党政机构改革的试验,这个试验符合我国经济体制改革和政治体制改革的要求

中共十一届三中全会以后,中国进入改革开放的新时期。经过几年的探索,1984年中共十二届三中全会关于经济体制改革的决定中提出了要实行社会主义有计划的商品经济。这样,就不能不对实行了几十年的、同传统的计划经济体制相适应的政府机构进行改革。从1984年以来,我国各级党政机构先后进行改革。但总的说来,这个改革还处在起步摸索阶段,尚未完全走出一条新路。

正是在这样一种情况下,海南建省办全国最大的经济特区。中央要求,海南建省后各级机构的设置和人员编制的确定,要符合经济体制和政治体制改革的要求,要坚持党政分开、政企分开,机构要小,要多搞经济实体。机构的设置要突破其他省、自治区现在的机构模式,也要比现在的经济特区机构更精干、高效,实现“小政府、大社会”,使海南省成为全国省一级机构全面改革的试点单位。

正是在这样的历史背景下,海南实行“小政府、大社会”引起国内外各方面的普遍关注。前来考察者络绎不绝,他们希望从中得到启发和借鉴。大多数考察者的基本态度有两个,一是普遍给予肯定,认为海南政府机构小,人员少,改革步子迈得大,有成效;二是认为这个体制搞起来不容易,希望坚持到底,不要半途而废。从这个意义上说:“小政府、大社会”不仅是海南的问题,也是全国改革进程中的重要问题。

海南实行“小政府、大社会”的方向没有错。这个判断是有充分根据的。第一,实行“小政府、大社会”的基本前提没有变。党中央、国务院决定在海南办全国最大经济特区,实行更加特殊的政策,是实行“小政府、大社会”的基本前提。所谓更加特殊的政策,其中就包括“小政府、大社会”。第二,“小政府、大社会”的基础条件没有变,海南要逐步建立有利于商品经济发展,以市场调节为主的新体制框架,这是实行“小政府、大社会”的基础条件。第三,“小政府、大社会”体制在实践中发挥了重要作用。它在培育市场机制,促进经济发展,发挥社会功能等方面大有可为。许多投资者反映,在海南办企业比其他地区有大得多的经营自主权。这些在“小政府、大社会”体制初创时期取得的成就,应从根本上、方向上加以肯定。

二、实行“小政府、大社会”不可避免地遇到一些矛盾和困难

实行“小政府、大社会”是一种试验,并且是一个不同于传统体制的试验。那么,在它实施过程中,特别是初期,碰到的矛盾和困难肯定会不少。问题在于,要以积极的态度去克服这些矛盾和困难,而不能一遇到矛盾和困难就打退堂鼓,走回头路。在“小政府、大社会”实践中,碰到的矛盾和困难很多。

1.海南实行“小政府、大社会”同中央各部门的矛盾

海南实行“小政府、大社会”之始,中央就明令各部门要支持海南的“小政府、大社会”,规定凡是涉及海南经营管理权限的问题,要由国务院统一下文。要实现中央的这一要求,理顺海南与中央各部门的关系,需要一个过程,要做许多具体工作。各种矛盾和困难的出现是必然的。例如,有的部门从有利于条条工作出发,提出这样那样的要求,甚至以不对口为由,减少或取消应给予的某些支持。海南省某些部门也以此为理由,要求扩大机构,增设编制。看来,不理顺海南同中央各部门的关系,“小政府、大社会”的运转就会有这样或那样的难处和问题。

如何理顺这种关系,出路无非三条:第一,采取根本性措施,即设立海南第二关税区,海南同中央各部门脱钩,直接对中央、国务院负责,以彻底解决矛盾。当然,这需要时机和条件。第二,退回老路上去,这是一条上下都习惯的老路,各路人马都驾轻就熟。但是,实践证明,这条老路是行不通的,是没有前途的。第三,对“小政府、大社会”做某些调整。在坚持基本方向不变的基础上,作必要的调整,以适应目标的现实,取得中央各部门的支持和帮助。当然,还需要多做解释说服工作,争得中央各方面的理解和支持。

2.“小政府、大社会”同市场经济比较落后的现实矛盾

“小政府、大社会”能不能坚持下去,从不同的角度可以得出不同结论。从海南发展外向型经济、培育市场体系、办大特区角度看,可以得出肯定的结论,而从“贫困宝岛”的现实和自然经济、计划经济还占大头的角度来看,则可以得出否定的结论。这是一个两难的课题,反映出“小政府、大社会”同海南现实的矛盾。解决这个矛盾的办法有一个,即要区别不同情况,不搞一刀切,该“放”则放,该“统”则统,该“大”则大,该“小”则小。有的方面可以市场大于计划,政府职能要弱化,有的方面要计划大于市场,政府职能要强化。比如对农业的领导,目前一下子搞“小政府、大社会”的领导方式尚无可能,那么,就需要在“大政府”体制下加速农村商品经济发展,尔后逐步向“小政府、大社会”过渡。这比“拉郎配”效果好一些,“阵痛”小一点。

3.“小政府、大社会”同市场机制发育不足的矛盾

“小政府”的基础是“大市场”,但从目前的情况看,由于各种主客观原因,这两年海南市场机制的发育没有原有预料的那么快。这就决定了“小政府、大社会”的实现要有一个过程,很难一步到位。

4.实行“小政府、大社会”同政府工作人员管理水平和管理能力不相适应的矛盾

“小政府、大社会”的主要特征是人员少、效率高。这就要求政府工作人员熟悉政府职能,有较高的业务水平。但是从实际情况看,还存在相当大的差距。加上各项工作制度、行政法规不健全,难免出现这样那样的问题,影响“小政府”的功能。因此,要下大的决心,抓紧抓好干部的培训工作,强化干部的管理水平和管理能力,这是一项极大的、紧迫的任务。

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三、实行“小政府、大社会”关键在于解决好两大问题

由于海南目前的经济基础还比较薄弱,由于海南市场机制的发育要有一个过程,因此,实行“小政府、大社会”不可能指望“一步到位”,必须面对现实,在坚持的前提下进行适当的调整。从实际情况看,“小政府、大社会”的调整、完善,主要涉及两个问题。一是依据现阶段经济发展的需要进一步明确“小政府”的职能,二是如何理顺同中央各部门的关系。

1.有效划定小政府的职能界线

一般来说,政府的基本职能有4项,即管理、监督、保障、服务。“小政府”的职能也大体包括这样4个方面。问题在于:

(1)“小政府”如何履行管理职能。宏观管理怎么管?计划管理要不要?占多大比例?在对农村管理和对城市经济管理上要不要采取不同手段和方法?只有把这个问题真正搞清楚,“小政府”才能正确而有效地发挥管理职能,同“大政府”的管理职能有所区别。

(2)在减少计划管理的同时,必须大大强化监督职能。在培育市场机制的同时,监督手段跟不上,就会出现各种问题。当前出现问题以后往往不是从监督方面总结经验,而是习惯于强调扩大计划管理范围,试图用老办法解决新问题。结果,问题不能很好地解决,还给“小政府”造成更多的困难。从实际情况出发,“小政府”需要大大强化经济监督部门。这是培育市场机制、扩大市场调节范围的需要,又会对增加财政收入、稳定经济、稳定社会起到重要作用。可以说,越是发展市场经济,越要加强监督职能。

(3)要强化“小政府”的社会保障职能。只有建立有效的社会保障制度,社会才稳定,各项改革,特别是企业改革,才能稳步推开。这是“小政府”的一项重要职能。

2.有效理顺小政府与中央各部门的关系

关于理顺“小政府”与中央各部门的关系,这是当前一个十分现实的问题。海南设置“小政府”,但面对中央政府诸多部门的条条管理,应该怎么办?如果完全和各部门对口,就搞不了“小政府”。坚持“小政府”,就不能搞条条对口。海南建省后,一批原经济主管局转为经济实体。有些单位还或多或少地承担一些行政职能,按原来的办法继续同中央各部门保持对口联系。这样做的结果,看来弊大于利。容易造成新的政企不分,并且会扰乱正常的市场秩序,形成不了平等竞争的机制。同时,不利于政府宏观管理。为此,应当改变这种作法。同中央各部门的关系,是政府的事情,应当由政府来承担。但又不搞简单对口,可在有关厅局设立必要的二级机构,承担起这个职能,但不宜挂行政机构的牌子,更不宜用公司来取代政府职能。

完善“小政府、大社会”还有许多工作要做,例如,如何发挥行业管理协会的作用等。面对现实各种矛盾和困难,实行“小政府、大社会”还相当艰巨。应当在坚持和肯定“小政府、大社会”方向的前提下,根据客观情况的变化,争取必要的完善措施。我们对中国改革进程中产生的“小政府、大社会”寄予无限希望,愿它能够在困难与矛盾之中稳步前进,取得成功。

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