关于建设三亚国际化旅游城市的建议报告

海南是我国热带旅游资源最丰富的省份，在全国旅游业发展的区际分工和参与国际旅游竞争中，担负着发展热带旅游业，积极进军国际旅游市场的重要任务。海南建省10年来旅游业发展的经验表明，扩大对外开放，在开放中获得发展的动力与机遇，是加快海南旅游业发展的必由之路。钱其琛副总理在九届全国人大一次会议上参加海南代表团讨论时就明确指出，“海南发展旅游业前景广阔”。“在旅游业的开放方面，可以进行一些积极的探索。”经过综合分析比较，我们认为，海南旅游业开放与发展的重点首选三亚。把三亚尽快建成我国第一个国际化旅游城市，将为全国旅游业发展和对外开放做出重大贡献。

一、三亚旅游业跨世纪发展目标——国际化旅游城市

三亚是我国最南端的热带新兴旅游城市。从资源条件、市场区位和环境质量这3个旅游业发展的关键因素衡量，三亚是我国能够有条件参与国际旅游市场竞争的为数不多的地方之一(参见附件)。

十多年来，三亚已基本形成热带滨海旅游城市的雏形。旅游业已初步发展成为三亚市的主导产业。1992—1996年，全市以旅游业为主体的第三产业增加值累计占全市国内生产总值的32.77%，年均增长率为40.8%；1996年以旅游业为主体的第三产业从业人员占全市从业人员的比例达41.61%。由于多方面因素的制约，三亚在开拓国际旅游市场方面较为迟缓，与其所具备的基本发展条件很不相称。1990—1996年间，三亚接待的境外游客年平均增长率只有7.69%，低于海南省的平均水平(10.25%)。来三亚的境外游客中75—80%以上是港澳台旅游者。1996年三亚接待的境外游客只占游客总数的6.13%，与1992年相比下降了1.34个百分点，涉外宾馆(酒店)的开房率只有42%。三亚凤凰国际机场因旅客少，运输能力严重闲置。1996年运送旅客26万人次，只占到该机场第一期设计能力的17.33%，占当年全省旅客空运量的8.07%。造成三亚国际旅游业务开展严重不足的主要原因是三亚对外开放度低，国际旅游竞争力弱。由于对外开放度低，境外游客进入三亚不便，游客数量少；由于对外开放度低，限制了国外投资者直接参与三亚的旅游开发和经营，进而制约了三亚旅游业发展能力的快速提高和与国际旅游市场的联系；由于对外开放度低，阻碍了三亚引进和推行国际旅游业的服务惯例，难以为境外游客提供国际标准的旅游服务；由于对外开放度低，三亚旅游业的经营服务范围局限性大，仅停留在观光旅游阶段，旅游收入少、重游率低、国际影响小。

我们认为，三亚在旅游业总体发展水平不高，国际旅游竞争又十分激烈的情况下，加快旅游业发展，增强国际旅游竞争力的唯一有效途径，就是全面扩大对外开放。以扩大对外开放为主导，消除束缚国际旅游发展的体制障碍和政策矛盾，释放旅游业发展的潜力，提高旅游业的内在素质，增强国际竞争力，充分发挥三亚在我国参与国际旅游市场竞争中的作用。

所谓国际化旅游城市是指旅游开发与经营对外高度开放，以国际游客为目标市场，按照国际公认标准或惯例为游客提供旅游产品和服务的旅游城市。它具有以下基本特征：拥有在国际旅游市场上知名度高、竞争力强的旅游产品，总体形象富有鲜明的个性和魅力，旅游内容丰富多彩；具有高质量的旅游环境，能为游客提供符合国际惯例的旅游服务；高度开放，旅游开发与经营国际化；具有开拓国际客源市场的能力和条件。

国际化旅游城市是根据现代旅游业发展日益国际化、国外著名旅游城市的旅游开发与经营高度开放且行业规范逐步趋同的大趋势而提出的新概念，它与通常所说的国际旅游城市有着重大的区别。其一，一般而言，对国际游客开放，且国际游客在游客总数中占有较高的比例的旅游城市都可称其为国际旅游城市。而国际化旅游城市除具有这一特征外，更重要的是，它的开放度要比国际旅游城市高得多，不仅对国际游客开放，它还在旅游资源开发、旅游基础设施建设、旅游业经营与管理、旅游人才培养等方面，对国外投资者进行全方位开放。其二，国际化旅游城市在为游客提供旅游产品和服务时，必须遵循国际公认标准或惯例，而国际旅游城市在旅游业经营中则多是按国内标准或当地规则开展业务。其三，国际化旅游城市的旅游开发与经营活动有国外投资者的广泛参与，成为国际旅游经济网络中的一员，在国际旅游的信息获取、国际或区域性旅游合作、国际客源市场开发等方面，都远优于国际旅游城市。其四，国际化旅游城市建设不仅在旅游业要实现国际化，而且还要求与之相关的产业发展、旅游环境建设、城市管理等方面向国际化靠拢，进行必要的改革开放，便于与旅游业发展取得协调。因此，国际化旅游城市的旅游业发展对经济社会的改革开放波及效应远大于一般性国际旅游城市。

我们认为，根据三亚旅游业发展的条件和基础，国际旅游业发展与竞争的大趋势，以及新时期全国旅游业发展和对外开放的需要，三亚旅游业跨世纪发展的目标应该定位为国际化旅游城市。

二、建设三亚国际化旅游城市，将有利于增强我国旅游业的国际竞争力，充分发挥海南在全国旅游发展区际分工中的作用

现代旅游业是一个高度开放的产业。随着全球经济一体化，世界旅游业发展日趋国际化，大量国际化旅游城市的产生，是这一趋势的集中体现。国外经验表明，抓住机遇，重点建设国际化旅游城市，是发展中国家加快旅游业发展，实现与国际旅游业接轨的有效途径。

1、建设三亚国际化旅游城市，将促进我国旅游业发展的国际化进程

现代交通运输业和通讯业的快速发展，国际关系的日益改善，为开展国际旅游创造了更加便捷、自由的条件，打破了旅游以国界为限的封闭状态，逐步形成了统一的世界旅游体系，任何一个国家的旅游业都需要在世界旅游体系中寻找发展的方向和机遇。改革开放以来，我国旅游业以国际入境旅游为契机，取得了以高于国民经济总体发展速度的长足发展，成为国际旅游市场的一个重要组成部分。但是，总体而言，我国对旅游资源的开发利用层次仍然处于观光旅游的初级阶段，国际旅游市场的开拓能力和旅游服务水平与国际旅游发达国家相比，仍存在较大的差距。对外开放不够，国际化水平低，是制约我国旅游业，特别是国际旅游业发展的关键因素。

鉴于我国旅游业国际竞争能力较弱，旅游业的对外开放不可能一下子全面放开，而只能由点到面逐步推进。因此，建设三亚国际化旅游城市对加速我国旅游业的国际化进程，提高现代化水平，就有着十分特殊的重要意义。其一，三亚可以作为我国旅游业对外开放试验区，大胆地引进外资参与旅游资源开发、旅游业经营和管理，在利用外资发展旅游的政策、范围、方式等方面积累经验，再向其它地区推广。其二，三亚可以直接引进国际先进的旅游管理技术、经营方式、企业制度和有效的发展政策，逐步推行旅游经营管理和服务的国际标准或惯例，率先与国际旅游业接轨，成为我国旅游业与国际接轨的对接点。其三，三亚建设国际化旅游城市，必然要求与国际旅游相关的对外交通、出入境管理、城市建设、环境保护、金融政策、人员培养等方面进行相应的配套改革和对外开放，从而可以探索为促进我国旅游业国际化而进行综合改革开放的方式、方法。

2、建设三亚国际化旅游城市，将增强我国旅游业的国际竞争力

从某种意义上讲，发展国际旅游业是一个国家参与国际财富分配、分享世界经济增长成果的有效途径。因此，现代旅游业发展的国际竞争日益激烈。我国旅游业在走向世界的过程中，既有良好的发展机遇，又面临着竞争的挑战。从世界旅游市场格局的变化趋势看，未来世界旅游的重心将向东方转移。据世界旅游组织预测，1996—2010年，世界各地的旅游人数年均增长率，东亚是6.6%，南亚是6.2%，非洲是4.5%，中东是4.1%，美洲是4.0%，欧洲只有2.6%，全世界平均只有3.7%。东亚和南亚地区的旅游人数增长明显高于世界平均水平，居于首位。这是我国旅游业发展的历史性机遇。同时，我国旅游业发展又遇到东南亚国家的激烈竞争。新加坡、泰国、马来西亚、印尼等国家的旅游业均比较发达，是我国发展国际旅游的竞争对手。特别是东南亚金融危机之后，一方面，这些国家短期内出国旅游人数减少，影响了我国旅游的国际客源；另一方面，它们还针对我国不断升温的出境旅游，大力吸引我国游客到东南亚地区旅游。这对我国旅游业发展产生了一定的压力。

国外的经验表明，一个国家参与国际旅游市场竞争，必须有自己独特的旅游名牌产品和进入国际旅游市场的有效渠道。建设三亚国际化旅游城市，完全可以在这两个方面，为我国旅游业发展做出特殊贡献。首先，三亚拥有世界上质量上乘的热带旅游资源和独特的中华文化，十分符合现代旅游业对发展度假旅游、生态旅游、高品位文化旅游的要求。而且，三亚位居东南亚这个当前国际旅游最活跃地区的腹地，具有连接东亚、南亚和欧洲的区位优势。因此，三亚有条件以独特的个性和较低的距离成本，直接进入国际旅游市场竞争，成为我国参与国际旅游市场竞争的名牌和拳头产品。其次，三亚旅游业的国际化，必然有利于增强我国与国际著名旅游公司、区域性和国际性旅游组织的联系，进入国际旅游网络，从而及时获得世界旅游信息，开展国际合作，增加国际客源，构造我国进入国际旅游市场的有效渠道。

3、建设三亚国际化旅游城市，将有利于充分发挥海南在全国旅游区际分工中的作用

我国热带地区狭小。海南是我国热带旅游资源最丰富、生态环境质量最好的地区，在全国旅游区际分工中的职能应是发展热带旅游、对环境质量要求高的国际会议旅游和文化旅游。就海南而言，三亚则是热带滨海、海洋和森林旅游资源最富有、环境质量最佳的地方。因此，建设三亚国际化旅游城市，就可以形成我国主要的热带观光、度假旅游目的地，成为我国举办国际会议旅游、大型文化体育旅游的最佳场所。

 4、建设三亚国际化旅游城市，将有利于支持港澳地区的经济繁荣，促进海峡两岸关系发展

香港、澳门、台湾和三亚同位于南中国地区，前三者旅游业较为发达，在国际旅游市场上有较大的影响，后者的旅游业发展条件优越。三亚与港澳台之间在旅游产品供给、市场需求、管理水平、客源渠道等方面具有很强的互补性。旅游业是香港和澳门的重要经济部门，它的发展直接影响到香港和澳门回归祖国之后的经济稳定和繁荣。建设三亚国际化旅游城市，采取更加开放的政策，鼓励香港和澳门的旅游公司参与三亚的旅游开发和经营，就为它们的旅游业创造了新的发展机会。同时，也为生活空间狭小的港澳居民，特别是中低收入水平的居民，提供了就近休闲度假的旅游场所。

目前，海南与台湾之间开展大规模的旅游合作尚存在一定的障碍，游客相互往来在交通和出入境方面也有不便之处。建设三亚国际化旅游城市，则可吸引台商参与三亚旅游开发和经营，对台胞来海南旅游提供方便，从而增强琼台之间的经济合作与人员往来。

三、制订和实施特殊政策，加快三亚国际化旅游城市建设

根据国外同类旅游城市的发展经验和三亚国际化旅游城市建设的需要，建议国家从扩大对外开放出发，制订和实施特殊政策，加快三亚国际化旅游城市建设。

1、开放三亚凤凰国际机场为自由空港，批准三亚海港为国家一级口岸

拥有便捷、顺畅的对外交通是开展国际旅游业务的先决条件之一。国外一些后起的旅游经济大国，均把开放主要旅游城市对外交通作为发展国际旅游的重要措施。三亚的国际游客数量很少，主要原因之一，就是对国外的航空、航海开放度低。并且，造成现有航空运输能力严重闲置。因此，建议：

①划定三亚凤凰国际机场及周围一定范围内地区为自由空港区。实行人员、飞机进出境自由。在目前尚未具备外飞的条件下，允许外国航空公司先行开办本国至三亚旅游包机或定期航班业务。保留对飞权，待外飞条件成熟以后再实现对飞。同时，允许外国航空公司的旅游包机经三亚到大陆航空口岸作两点停留，以利于三亚开展国际游客过境旅游业务。

②批准三亚海港为国家一级口岸。有与港澳台、东南亚等主要国际客源地的对开权，通行远程客轮和游轮。

2、进一步简化出入境手续，允许对主要国际客源地的游客免签证入境

为了方便和吸引更多的国际游客，世界上许多国家纷纷对主要国际客源地的游客实行免签证入境，进行短期旅游。这一做法已成国际惯例。泰国早在90年代初给予免签证的国家和地区就达150多个。目前，三亚虽然有对境外游客的落地签证政策，但仍不及免签证方便，不利于三亚大力拓展主要国际客源地市场。因此，三亚需要参照国际惯例，在切实执行落地签证政策的基础上，进一步简化出入境手续。具体建议如下：

①允许三亚对香港、澳门、台湾、东南亚等主要国际客源地国家和地区的游客，免予签证入境。允许三亚对来自韩国、日本和欧洲国家的旅游团或乘坐旅游包机入境的游客，凡旅游时间在2周之内的，只需办理边关登记，可不办理签证。

②允许三亚在特定时期（如旅游旺季、旅游节、重大商务和会议期间等），经国家主管部门批准，临时扩大对国外游客的免签入境范围。获免签入境的国际游客在三亚逗留时间为15天。

③允许来三亚度假10天以上的国内游客，在指定旅行社的组织下，去香港、澳门作短期旅游。国内游客持有效签证可从三亚凤凰国际机场和海港出境旅游。

3、允许外商在三亚开办国际旅行社

吸引国际大型旅游公司(集团)来本地开办旅行社，借助其国际业务网络来组织大量的国际游客入境旅游，是许多发展中国家开展国际旅游的通行做法。鉴于三亚目前没有力量自己组织国际客源，必须积极利用国际大型旅游公司(集团)为三亚打开国际客源市场。因此，建议：

①允许国际著名旅游公司（集团）与中方合资或独资在三亚开办国际旅行社，直接开展国际旅游业务。

②允许港澳台的大型旅行社在三亚设立分社，办理当地游客来三亚的旅游业务。

4、逐步放开对旅游业务范围的限制

国际化旅游城市的主要特征之一，就是旅游服务业对国外经营者开放，旅游内容丰富多彩，以满足游客多样化旅游需求为服务宗旨。目前，三亚旅游服务业对外开放度低，主要以观光旅游为主，活动内容单调，极不利于开拓国际国内旅游市场。建议参照国际惯例，扩大外商在三亚的旅游业务范围，大力发展三亚免税商品业，丰富三亚的旅游活动内容，提高对国内外游客的吸引力。

（1）扩大外商在三亚的旅游业务范围

①允许国际著名旅游饭店集团及连锁饭店独资或合资经营涉外宾馆、饭店，或以参股的方式发展连锁成员。允许国际酒店管理集团以租赁、承包、托管等形式参与中资大型宾馆、饭店、度假村的经营。从而，有利于三亚按照国际惯例为游客提供服务，提高服务的质量和水平。并能依托这些国外公司，为三亚吸引来更多的国际游客。

②允许外商独资或与中方合资创办大型游乐中心、文化中心、展览中心、会议中心等，发展适合国际游客的健康娱乐业，以丰富三亚旅游活动的多样性，增强对国际游客的吸引力。

（2）大力发展三亚旅游免税商品业

①允许三亚开办旅游免税商店，为国内外的游客提供购买免税进口商品的机会；同时，允许外商独资或合资建设百货商场，从事批发零售业务，从而刺激三亚购物旅游的发展，增强对游客的吸引力。

②鼓励外商投资旅游商品生产。对其为生产出口旅游商品而进口的原材料、零部件、元器件、配套件、辅料、包装物料等，按照保税货物的有关规定办理。

5、实行优惠政策，吸引中外投资者参与三亚旅游开发和经营

目前，三亚的旅游设施数量及水平离国际化旅游城市还有不小的差距，旅游建设成本比内地大约高15%，且不少设备和原材料需从国外进口。为解决这一问题，就需要实行优惠政策、吸引中外投资者参与三亚旅游开发和经营，加快三亚国际化旅游城市建设步伐。

①对投资于三亚旅游开发和经营的企业，其在投资总额内进口自用的建筑材料、生产经营设备、交通工具和办公用品，以及常驻人员所需进口的安家物品和自用交通工具，在合理数量范围内，经核定，免征关税和增值税。

②对投资于三亚旅游业的中外企业，经营期在10年以上者，从企业获利年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

6、运用多元化的融资方式，支持三亚国际化旅游城市建设

建设资金不足是制约三亚国际化旅游城市建设的又一个关键性因素。因此，需要参照国外的一些通行做法，采取多元化的融资方式，支持三亚国际化旅游城市建设。具体建议如下：

①支持建立三亚旅游发展基金，主要用于旅游基础设施建设和大型旅游项目开发。“发展基金”由国内看好三亚旅游发展的投资者联合发起。经国家主管部门批准，可以在海南或全国范围内公开发行，在条件成熟时，允许在国内证券市场上市交易。

②对投资旅游基础设施建设的国内投资者，提供低息贷款，适当延长贷款使用年限。

③在国家主管部门严格监管下，允许三亚在国内外发行旅游开发债券，在国内发行旅游彩票，筹集旅游业发展资金，并严格限定用于旅游开发项目。

④参照国际惯例，由国家指定的金融机构，对来三亚旅游的国际游客，视其需要，核定数量，实行人民币与外汇自由兑换。试行在大型免税商店和涉外宾馆直接使用外币。

四、采取相应措施，支持三亚国际化旅游城市建设

鉴于三亚旅游业和城市建设的自我发展能力有限，建议国家和海南省政府采取相应措施，支持三亚国际化旅游城市建设。

1、建议国务院批准三亚为国家支持建设的我国首个国际化旅游城市，对外宣布国家制订的三亚国际化旅游城市建设优惠政策，以提高三亚在国际旅游市场的知名度，增强对中外投资者的吸引力。

2、建议海南省政府根据国家对三亚国际化旅游城市建设的总体指导思想，组织制订《三亚国际化旅游城市建设总体规划》，并上报国务院批准。经国务院批准的《总体规划》是三亚国际化旅游城市建设的基本法律依据。

3、建议国家把三亚国际化旅游城市建设列为全国旅游业发展的重点，责成有关部委给予优先扶植。

①建议国家计委把三亚国际化旅游城市建设列入今后5—10年内全国旅游业重点建设项目和争取国际援助及低息贷款的重点项目，优先提供建设资金。

②建议国家旅游局组织国家大型国际旅行社尽快在三亚设立国际旅行分社，帮助三亚开拓国际旅游业务。

③建议国务院各部委优先把计划在我国举办的一些国际会议、大型商务活动、文化活动等放在三亚举行，扩大三亚的国际影响，帮助三亚发展会议旅游、商务旅游、文化旅游等，丰富三亚的旅游内容。

④建议国家教育部批准中外合作在三亚开办旅游学院和旅游职业学校，直接为三亚培养急需的具有国际水平的旅游管理及技术专业人才。

⑤鉴于国际游客对在三亚旅游期间有较高的医疗保健要求，建议国家卫生部允许外商独资或

合资在三亚开办一家医院，并在主要度假旅游风景区开设其下属诊所，为国外游客提供医疗保健服务，增强三亚对国际游客的吸引力。

4、建议海南省政府制订以三亚为中心，包括周边市县旅游风景点在内的大三亚旅游圈总体开发、控制规划，协调三亚国际化旅游城市建设与周边市县旅游资源开发、环境保护之间的关系，保证三亚国际化旅游城市可持续发展。同时，参照国际通行做法和成功经验，制订三亚国际化旅游城市建设的专项法规，如《三亚国际化旅游城市开发促进法》、《三亚旅游业服务质量标准》等，以推动和规范三亚旅游业及城市发展。

5、建议国家把三亚列为全国综合改革试点城市，允许三亚以国际化旅游城市建设为导向，在招商引资、财政税收、公司设立、项目审批、进出口贸易、土地政策、市政建设、人才引进、管理体制等方面进行全方位的大胆改革试验。

6、建议国家和海南省支持三亚争创世界卫生城市，全国十佳环保城市、园林城市、精神文明城市和中国优秀旅游城市，全面改善旅游环境，树立美好的形象，使三亚真正成为我国旅游业进军国际旅游市场的名牌产品、拳头产品。

附件：三亚建设国际化旅游城市的基本条件

三亚是南中国最年轻的热带滨海旅游城市。全市总面积1919平方公里，辖2个县级区、1个办事处、13个乡镇和5个国营农场；总人口44.5万人，聚居着黎、苗、回、汉等10多个民族，少数民族人口占总人口的44%。

三亚地处北纬18.09′，东经108.56′，纬度与美国夏威夷相仿，属热带海洋季风气候，全年光照充足，长夏无冬，年均气温为25.4℃，是避寒圣地。三亚自然景色奇美，名胜古迹众多，海岸线长达209公里，有大小岛屿11座，是热带海洋旅游资源最密集的地区。

综合衡量，三亚已经初步具备建设国际化旅游城市的基本条件。

1、三亚拥有以热带自然风光、悠久历史文化、黎苗民族风情三位一体的旅游资源优势，完全能够满足国际化旅游城市开发国际知名度高的旅游产品、塑造富有个性和魅力的总体形象、开展多样性旅游的要求。