关于成立央行的争论

党的十一届三中全会以前，我国所有基本建设投资都由财政拨款，连定额流动资金也靠财政拨款，银行只负担产品周转中所需流动资金的贷款，银行还代管财政收支款项，几乎成为财政部的出纳机构。在给地方和企业提留部分利税以后，它们有了自有资金，能按市场需要进行扩大再生产的建设，地方和企业的自有资金存入银行，银行可以贷款给企业进行扩建改建，特别是技术革新，银行的作用就开始扩大了。当时有中国人民银行、建设银行、中国银行、农业银行四大银行，中国人民银行负责货币发行、在城市吸收存款、发放流动资金和小量固定资产投资的贷款，并代管财政收支。建设银行管理财政部门对固定资产投资的拨款，把未利用的拨款部分地也用作固定资产投资的贷款。中国银行负责管理外汇收支、吸收外币存款并小量地经营外币贷款。农业银行主管农村中的储蓄存款，发放支援农业的贷款，随着农产品的收购和销售而发放和回收商业部门所需要的流动资金。那时，四大银行之间有一定的横向联系，但很不密切。此外，地方专业银行缺乏自主经营的权力和责任。有一个时期，各地方银行的存款向上交，贷款向上要，不积极吸收存款，而积极发放贷款，影响信贷收支平衡。由于没有一个凌驾于各专业银行之上的独立的中央银行，货币发行管理不严，也不可能管理信贷收支平衡。此外，中国人民银行因兼营工商信贷等业务，与其他银行的矛盾很大，各专业银行不接受中国人民银行控制。

党的十一届三中全会明确提出，全党的工作重心转向经济建设，而且确定了以农业为基础的方针。当时中央主管农业的有关部门负责同志借鉴国际经验，要求恢复设立中国农业银行，以利于更好地支援农业。但是，当时在金融界担心农业银行成立以后又被撤销。新中国成立以后，农业银行的命运经历了“三起三落”，当我们强调农业发展时，就设立农业银行，但由于农村商品经济不发达，业务量不大，农业银行与当时的人民银行机构重复，遇到精简机构时就撤并了。当时国务院领导同志要中国人民银行写报告，提出恢复农业银行的方案。由刘鸿儒同志负责起草文件，多次召集会议，征集意见。主管农村金融改革工作的同志担心重蹈过去的覆辙，来个“四起四落”。最后大家分析，这次是在农村改革中提出恢复农业银行，以发展农村商品经济为基础，与历史情况有很大不同。所以大家统一了认识，提出了方案。国务院于1979年2月23日正式恢复中国农业银行。

中国农业银行分设后，原归并到中国人民银行内部作为一个部门的中国银行于1979年3月单独分设；1979年8月，国务院决定分设中国人民建设银行；1979年10月，国务院批准成立中国国际信托投资公司，在这家公司的带动下，各地都要求并相继成立了这种机制灵活、能够支持地方经济发展的金融机构。与此同时，城市信用社也在各地蓬勃发展起来。

专业银行和其他金融机构的建立，初步改变了中国人民银行一家垄断的格局，出现了新的生机。但这种格局也引发了一些混乱局面，迫切要求成立一家管理专业银行和全国金融秩序的中央银行。

当时出现的新问题是：金融机构开始多元化，竞争局面逐步形成，但没有建立中央银行制度。当时的中国人民银行担负着中央银行和商业银行的双重职能。在农业银行、中国银行、建设银行分设以后，人民银行还承担着城市工商信贷业务和城镇储蓄业务。人们形象地说，人民银行既当裁判员，又是运动员，不能处于超脱地位。各专业银行在利益驱动下，自我约束机制又不强，出现了抢占地盘、争放贷款的现象，导致信贷失控。当时的人民银行，一方面被自己办理的工商信贷业务牵制了领导精力，一方面手中也没有必要的经济手段和行政手段管理专业银行和金融秩序。这种情况无形中降低了人民银行作为中央银行的宏观调控地位。研究中央银行制度已成为客观必然的发展趋势，也是各方面的强烈呼声。但是，由于我国长期实行单一的计划经济体制，要建立中央银行制度，必须突破理论禁区和传统观念，也势必展开一场大讨论。从1981年下半年开始，我国理论界和实际部门对要不要建立中央银行制度、建立什么样的中央银行，展开了热烈讨论。

1982年初，根据国务院的指示，中国人民银行组织了“银行机构改革小组”，刘鸿儒同志是召集人和主持者，集中各方面的意见，并组织各专业银行深入讨论。各方面围绕着要不要和如何建立中央银行的问题，形成了三种主要意见：

第一种意见主张建立独立的中央银行制度，认为应该建立各种专业银行，并把工商信贷业务和储蓄业务从人民银行分出去，使人民银行成为单一、纯粹的中央银行。当时的银行机构有人民银行、中国银行、建设银行、农业银行，还有保险公司、信托公司和各种投资公司，但没有一个专门机构来管理和协调全国的金融活动。金融领域存在着步调不一致、政策不统一、相互抵消力量的问题，亟需有一个统一管理全国各种金融机构、协调全国金融活动的机构。而当时人民银行又起不到这样的作用，因为各专业银行认为人民银行的工作重心是在工商信贷方面。不是单一的中央银行，说话不公道，也就树不起权威。只有成立单一的中央银行，才能从组织上获得保障，才能解决统一管理和协调金融活动的问题。从货币发行和资金必须集中统一管理的角度看，也必须成立一个超脱于一般信贷业务的中央银行。

第二种意见认为应维持现状，由人民银行发挥中央银行的作用。有的同志说，农业银行从人民银行分家，除了机构加倍、领导干部加倍、汽车加倍、人员加倍、开支增加以外，几乎对国民经济没有带来什么好处，因此工商信贷和储蓄业务千万别再分出去，分家的苦头吃够了。这种意见认为国务院已经发文肯定了人民银行的中央银行地位，按此办理就是了，没有必要单独设立。最重要的是，这种意见提出，工商信贷和储蓄存款是我国银行调节货币流通的重要手段，发达的市场经济国家的三大政策，即存款准备金率、公开市场操作、再贴现率政策，在我国短期办不到，在这种情况下人民银行不应把手中调节货币流通的职能分出去，把自己架空。

第三种意见是从根本上反对成立许多专业银行，主张恢复人民银行过去的体制。这种意见认为，当前提出成立中央银行的问题，是由于成立专业银行以后人民银行与专业银行之间出现了许多矛盾，很多重要问题无法解决造成的。

从上述讨论的情况可以看出，20世纪80年代初，由于刚刚推行改革开放政策，传统的计划经济思想体系、理论基础、习惯势力占主导地位，各种要素市场刚刚起步，人们对市场经济没有多少知识，更没有实践体会，所以对中央银行这个市场经济的产物不理解、不接受。尽管观点不同，但都带有浓厚的计划经济体制下行政管理的色彩。比如对分设专业银行的看法，并没有从建立商业银行的角度提出问题和研究问题，因为当时还没有确定建立商业银行的目标。

由于分歧较大，一时难以定案，当时只好采取了过渡性的临时协调矛盾的办法：国务院发文明确中国人民银行是我国的中央银行，是在国务院领导下统一管理全国金融的国家机关，各银行在相关业务领域接受人民银行总行领导，人民银行继续担负办理工商信贷业务和城镇储蓄业务的任务。

这个过渡性办法虽然使中国人民银行的中央银行职能有所加强，但原有矛盾并没有解决，而且有发展的趋势。时任国务院副总理的姚依林为此提出三条建议：一是人民银行要统一管起来；二是要发挥专业银行的作用；三是人民银行屁股不要坐歪了。

1983年以后，我国经济已经发生了重大变化。随着讨论的深入和形势的发展，许多同志终于认识到，人民银行要成为一个有权威的中央银行，就必须把工商信贷业务和储蓄业务从人民银行分出去，另成立工商银行。同时，人民银行和专业银行的关系要作明确规定。因此，成立中央银行的步伐加快了。

国务院经济研究中心（1980年9月初成立，由薛暮桥担任总干事，同国务院体改办合署办公）从1983年3月开始集中研究中央银行体制改革的问题。

国务院经济研究中心先研究了各国金融制度的经验，并请前联邦德国著名经济学家古托夫斯基(曾任德政府经济顾问“五贤人委员会”成员)来华交换意见，提出建议。1983年国务院经济研究中心向国务院提出单设中央银行来管理各专业银行的建议，并提出中央银行的主要任务是严格管理货币发行，保证信贷收支平衡，不经营一般信贷业务。国务院采纳了这个建议，并委托经济研究中心会同四大银行提出具体方案。

为此，国务院经济研究中心举行了12次座谈会。在薛暮桥同志第一次邀请四大银行开会时，由于过去相互间的矛盾很大，会上争执不下，以致会议无法结束。后来，在常务干事徐雪寒同志的协助下，分别邀请四个银行来开会商讨，然后由经济中心提出方案，再共同协商。在北京，他们同人民银行、农业银行、中国银行、建设银行、保险公司的主要负责同志进行了背靠背的座谈。徐雪寒同志又到上海与四家银行的分行长、专家以及原国民党中央银行的高级职员分别座谈，协调相互间的矛盾。

1983年5月18日、21日，薛暮桥同志又邀请四大银行的代表和国家计委、经委、体改委的同志以及两位教授来座谈。当时的情况是，1980年国务院领导就指示要设置中央银行，但是几年来没有取得进展。中国人民银行1982年5月提出《关于人民银行的中央银行职能及其与专业银行的关系问题的请示》，1983年1月提出改人民银行为中央银行、设置农工商银行的意见。专业银行认为，这两个文件的实质是否定三中全会以来银行体制改革、设置专业银行的方向，以中央银行的名义恢复由一家银行独揽全部业务的局面，使专业银行名存实亡。在5月18日、21日的座谈会上，大家一致认为，成立中央银行已经成为当务之急。基本建设和技术改造，要求运用银行筹集资金和外汇，提高投资效果。同时要求建立中央银行进行宏观经济调节，确保财政信贷的综合平衡。

大家认为，要建成有权威的中央银行，必须解决如下几个关键问题：

一、怎样建成中央银行？专业银行不少同志提出，最好是组织银行委员会或银行协调委员会，由专业银行共同参与决策。他们对人民银行一年多来不和专业银行商量，一再匆促作决定，深感忧虑。为了使即将建立的中央银行能够更加全面地了解情况，作出更加符合实际情况的决定，许多同志建议中央银行成立理事会，作为决策机构，理事会由工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、计委、经委、财政部负责人，并吸收金融专家二至三人组成。理事会主席由了解银行业务的国务委员担任。下设总裁一人、副总裁二人，负责日常工作。世界各国中央银行绝大多数实行理事会制，以利于广泛吸收意见，作出较为合理的决策。它们的理事会多吸收金融专家、教授参加。解放前，国民党中央银行总裁由行政院长宋子文、孔祥熙等兼任，因为中央银行的作用较大。我国中央银行初建，必须由一位国务委员来兼任理事会主席，好打开局面。中央银行可以考虑吸收各方面专家成立一个金融政策研究委员会(世界各国中央银行研究人员约占30％左右)，作为参谋咨询机构。中央银行要吸收各专业银行的优秀干部，组成精干的机构。

二、中央银行对专业银行保持什么样的关系？有人主张建立行政隶属关系或行政上归口由中央银行领导，认为只有这样做，专业银行才能服从指挥。专业银行对这种“行政隶属关系”深表疑虑，他们认为一年来经验证明，弄不好就损害专业银行业务经营的自主权，挫伤专业银行干部的积极性。许多同志认为，中央银行对专业银行应当是业务上的领导监督关系，主要是依法管理、政策领导、资金调剂。中央银行掌握信贷计划，对固定资产投资贷款严加管理，在信贷计划范围内进行资金调剂。中央银行不干预专业银行内部事务。专业银行有具体业务经营自主权，有用人行政之权，在干部任免、劳动工资、基建指标、大学生分配、文电机要方面，单独立户。在建立中央银行过程中，一定要用银行的办法管银行，不要再套用行政机关的办法，不要强调行政隶属关系、党政一把抓，以免损坏专业银行业务经营自主权。

大家认为专业银行对其各地分行应保持统一领导，而不归中央银行分行领导，不要拦腰切断专业银行。世界各国通例，凡是银行在其系统内都实行垂直领导。中央银行各地分行对专业银行机构，可以监督、指导，重要问题可报中央银行总行裁决。

专业银行之间在信贷计划范围内，应允许发生横向的资金调剂关系。专业银行按业务分工范围经营，但允许有某些交叉；应防止专业银行发生垄断化倾向。

三、中央银行怎样才能起到“银行的银行”的作用？中央银行作为“银行的银行”，手头要掌握一些资金才好进行调剂。为此，有人认为需要自设门市部，自己吸收存款，例如机关、团体、部队存款，储蓄存款由中央银行直接办理。但是这样做，就会和专业银行争存款、争业务，陷入业务圈子中，不能自拔。因此，中央银行自身对社会决不能经营存贷业务。许多同志认为中央银行手头掌握：1.货币发行几百亿元；2.城市储蓄银行吸收的储蓄几百亿元，可按规定转存中央银行一部分；3.保险公司资金几亿元；4.还可要求专业银行提供一定数量的资金，足可在业务上有效控制专业银行的信贷活动。至于财政金库，省及省以上的可以由银行自己办理，省以下的可以委托专业银行办理。中央银行总行之下，分行只设到省市一级。省市分行属于中央银行派出机构，主要任务是指导、监督、检查，调查研究，掌握经济信息，并领导发行库工作，发行库应保证由中央银行垂直领导。

四、中央银行是否沿用人民银行名称？中央银行是否沿用人民银行名称，各有利弊得失。中央银行沿用人民银行名称，可以不改票子；但人民银行分支行改为工商银行，要改招牌和帐册单据。从政治上考虑似以沿用中国人民银行名称为好。

五、怎样迅速筹建中央银行？有两种不同意见：一种主张由人民银行总行一分为二，部分机构和人员划出去成立中国工商(储蓄)银行，部分机构和人员成立新的中央银行(名称不变)。另一种主张组成中央银行筹建小组，吸收人民银行、农业银行、建设银行、中国银行的负责同志和专家参加，在一位副总理或国务委员领导下集思广益，设计筹组。大家认为，两种主张可以结合起来，设立筹建小组，但要遴选专人为核心，脱产筹建，并以人民银行总行中将来划入中央银行的有关司局为基础，一面维持原属于中央银行性质的工作，一面从容设计，拟定方案，报国务院定案。

最后，国务院经济研究中心建议由中国人民银行承担中央银行的职责，人民银行原来经营的工商业信贷和储蓄等业务，划归新设的中国工商银行接管。以后中国人民银行就不直接经营信贷业务，只与专业银行发生信贷关系，真正成为“银行的银行”。这个建议经各银行讨论同意后，提请国务院讨论，并得到国务院认可。

1983年上半年，姚依林、段云找中国人民银行的几位副行长分别谈话，设想另外成立一个中央银行，这预示着建立中央银行的讨论告一段落，进入具体设计和实施阶段。1983年8月，国务院成立中央银行筹备小组，由中国人民银行、财政部、国家经贸委和一部分专家组成，负责具体研究设计方案。

关于中央银行的名称，姚依林提出可否单独成立中华人民共和国中央银行，人民银行成为专业银行，承办工商信贷和储蓄存款业务。中国人民银行领导同志反复讨论，提出应由人民银行作为中央银行，另设工商银行为好。最后国务院领导同志接受了这个意见。

1983年9月，国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，正式宣布中央银行制度的确立。1984年1月中国工商银行正式成立，中国人民银行就专司中央银行的职能了。

最初讨论时，专业银行不愿意接受中央银行的领导。中国人民银行的意见是，专业银行作为企业要由中央银行领导，应建立中央银行领导下的各专业银行分工协作的银行体系。而且强调，中央银行的领导是实体的，不能是虚的，不能搞成“协商会议”。在20世纪80年代初，各种经济手段都不可能运用，如果再没有行政领导关系就执行不了中央银行的职能。这个思路符合逐步推进改革的要求，但实践中难以达到要求。直到1984年出现信贷失控以后，国务院才确定中国人民银行对各专业银行的领导关系。

中国人民银行单独执行中央银行职能以后，原来归中国银行执行的外汇管理职能也划归了人民银行。当时讨论中央银行的职能时，都强调要保持中央银行执行货币政策的独立性，因此设立了由人民银行及有关部委和专业银行负责同志参加的有权威的理事会，对重大问题作出决策。但这种做法在实际中难以操作，理事会悬在中间，很难发挥作用。

确立中央银行制度，可以说是金融体制改革的革命性突破。由于缺乏经验和必要的外部环境，当时确立的中央银行制度还有许多方面需要在实践中逐步完善和充实。随着改革的深入和人们认识的提高，中央银行也在逐步向着市场经济体制的方向迈进。人民银行在执行货币政策中，越来越多地运用经济手段，逐步弱化行政手段的作用。1992年，成立了中国证券监督管理委员会；1998年和2003年，对保险业和银行业的监管职能也先后从人民银行分出去，分别建立了中国保险监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会，人民银行专注于行使制定和执行货币政策等中央银行的职能。